چطور می‌توان مسیر توسعه را به ریل صحیح بازگرداند؟
/ محمد ستاری‌فر تحلیل کرد /
«دنیای اقتصاد»، در گفت‌وگویی با «محمد ستاری فر»، رییس سازمان برنامه و بودجه در دولت هشتم، به ریشه‌یابی معضلات بودجه در ایران پرداخته است. متن این گفت‌وگو که در اسفندماه 1396 منتشر شده بود در پی می‌آید:
پس از رونمایی از لایحه بودجه، حجم انتقادات از بودجه به یک رکورد تاریخی دست یافت. بخشی از انتقادات مربوط به تصمیمات خاص این لایحه و بخش قابل‌توجهی مربوط به تصمیماتی بود که تبدیل به یک عادت در بودجههای سالانه شده بودند. اما این عادت‌ها معمولا در سال‌های قبل، از چشم افکار عمومی پنهان می‌ماندند. بودجه ۹۷ شاید فقط در موعد اکران با سال‌های قبل تفاوت داشت و این ناکارآمدی را عریان‌تر کرد. محمد ستاری‌فر ریشه این ناکارآمدی را به لایههای بالاتر ربط می‌دهد. او معتقد است که نبود یک نگاه نهادی و توسعهای، موجب تشتت در لایههای پایین‌تر از جمله بودجه سنواتی می‌شود. از نظر ستاری‌فر، نبود نگاه نهادی به معنای نبود یک استنباط واحد در مجموعه تصمیم‌گیری است. اینکه نتوانیم از حاکمان، یک نگاه واحد را دریافت کنیم، منعکس‌کننده مشکل عمیقی است که مجموعه تصمیم‌گیری را از یک سپهر واحد دور می‌کند. از نظر این تئوریسین توسعه در ایران، بسیاری از مشکلات به ظاهر سیاسی نیز ریشه در بودجه دارد. اگر بودجه کارآ باشد، دخل و خرج تمامی دستگاه‌ها باید در آن نمود داشته باشد؛ اما وقتی مسائل اقتصادی یک دستگاه از مالیه عمومی دور می‌شود، انتظار پاسخ بابت عملکرد آن دستگاه نیز محتمل نیست. ستاری‌فر راه پیدا کردن نقطه تعادل در بودجه را بازگشت به وظایف اصلی حاکمیتی می‌داند؛ تا هنگامی که مجموعه تصمیم‌گیران به وظایف اصلی خود بازنگردند و از دخالت‌های نابجا منصرف نشود، نقطه تعادل بودجه نیز در افق دوردستی به سر خواهد برد. ستاری‌فر در تحلیل خود، تاکید دارد که بازگشت به قانون اساسی می‌تواند آغازی برای یک تفاهم بزرگ باشد و نگاه واحد را برای ایران به ارمغان آورد. در واقع این نقطه می‌تواند شروعی برای توسعه پایدار باشد و پس از حرکت در مسیر توسعه، اصلاح قانون نیز ممکن خواهد بود؛ اما تا هنگامی که حرکت توسعه به جریان نیفتد، شروع توسعه با تغییر قانون، آن هم در بستری پرتنش، نمی‌تواند تصویر روشنی از آینده ارائه کند. این اقتصاددان پایبندی تمامی ارکان حاکمیت به یک اصل واحد را نقطه شروع و سرآغاز توسعه پایدار در ایران می‌داند و معتقد است که عدم پایبندی به قانون موجود، تنها مسیر توسعه را به سراشیبی سقوط سوق خواهد داد. رئیس سازمان برنامه و بودجه در دولت هشتم، در گفت‌وگویی با «دنیای‌اقتصاد» به ریشه‌یابی معضلات بودجه در ایران پرداخته است.
بودجه به‌عنوان آینه حکمرانی دولت است، در بودجه نحوه نگرش دولت به مسائل گوناگون و اولویت‌ها و رویکردها مشخص می‌شود. بودجه کنونی آینه چه ویژگی‌هایی است؟
عبارت «آینه» که به‌کار بردید، از نظر من بسیار قابل تامل و معنادار است. خیلی از حقایق در این کلمه «آینه» در ذهنم هست.
البته این تعبیر را من از خود شما سال‌ها قبل شنیده بودم.
گوینده مهم نیست، مهم معنای آن است و اتفاقا خوب است با همین نگاه بحث را شروع کنیم. برای پاسخ به سوال شما من هم یک سوال طرح می‌کنم؛ بودجه چیست؟ بودجه همان مالیه عمومی کشور است. دو تعریف در مورد «مالیه عمومی» و «بودجه» کنم و سپس به بحث اصلی برگردیم. قانون محاسبات تعریفی از بودجه و مالیه دارد که تعریف کف و حداقل است. بر اساس این تعریف، بودجه چگونگی بیان دخل و خرج دولت برای ملت در ظرف یک سال است. یک تعریف دیگر هم در قانون سازمان برنامه و بودجه آمده که طبق آن، بودجه عبارت است از برنامه یک ساله کشور که به تبع از برنامه پنج ساله و برنامه ۲۰ ساله است. در واقع بر اساس این قانون، کشور یک افق ۲۰ ساله دارد که این افق ۲۰ ساله در ۴ برنامه ۵ ساله تعریف می‌شود. تقسیم‌بندی بعدی آن، برنامه یک ساله است که همان بودجه را در برمی‌گیرد. پس مطابق قوانین، بودجه هم برنامه است و هم بیان دخل و خرج.
با توجه به نشریه وزین شما و مخاطبان این روزنامه، می‌خواهم یک سلسله از سوالات را طرح کنم تا بتوانیم کمی مملکت را به طرف موازین و متریک‌ها سوق دهیم و از اعداد و ارقام کمی دور کنیم؛ نه اینکه اعداد و ارقام مهم نباشند، اتفاقا خیلی هم مهم هستند؛ اما می‌خواهیم بگوییم که اعداد و ارقام باید یک مضامین و حقایقی داشته باشند، چرا که اگر این مضامین را ندانیم، به شکل انتزاعی، چگونگی دخل و خرج دولت چیزی را نشان نمی‌دهد. اولین موضوع این است که مالیه عمومی در واقع عقد، بیعت و تعهدی بین دولت و ملت است که بحث خیلی مهمی است. خود اینکه عقد، بیعت و قرارداد چگونه شکل گرفته است، یک بحث تاریخی دارد که نمی‌خواهم وارد آن شوم. در اروپا طی چند قرن، از منشور مگناکارتا (Magna Carta) از سال ۱۲۱۵ میلادی که مردم به مالیه دولت و خرج پادشاه اشکال گرفتند، تا حدود ۱۰۰ سال پیش تحولاتی در این زمینه رخ داده است. در ۱۰۰ سال گذشته نیز دائم این مواضع متریک کامل‌تر، ریزتر و دقیق‌تر شده است.
براساس مالیه که عقد و قراردادی بین دولت و ملت است، قدرت از شکل متمرکز خارج و قدرت جمعی و حقوقی حاکم می‌شود. مالیه باعث می‌شود دولت پاسخگو باشد و اداره کشور تنها در مدت‌زمان‌‌کوتاهی دستش باشد و در مقابل آنچه که از ملت می‌گیرد، بتواند خروجی بهتری را پس دهد. منظور از قرارداد و عقد این است. ازاین رو در مالیه عمومی، ملت برای اینکه بتواند به رفاه و رشد و جای بالاتر برسد، نیازمند دولت خواهد بود و درواقع می‌خواهد از دولت چیزهایی را طلب کند.
دولت هم از جنس خود ملت باید باشد، دولت از جنس طلا یا آدم‌های خاص نیست، بلکه ملت‌ها می‌آیند از جنس خودشان تعدادی را انتخاب می‌کنند تا در یک جایگاه حقوقی بنشینند و وظایف خود را انجام دهند. در این مرحله که دولتی را برای انجام وظیفه انتخاب می‌کنند، در واقع زایش بودجه و مالیه عمومی را شکل داده‌اند. زایش بودجه و مالیه عمومی، از یک بده‌بستانی برخوردار است. در درجه اول، ملت به دولت اجازه می‌دهد که بخشی از درآمدی را که ملت به آن نیازمند است تحت‌عنوان مالیات بگیرد. علاوه بر این ملت به دولت اجازه می‌دهد تا بخشی از آزادی‌اش را هم بگیرد تا بتواند براساس قوانین حقوقی و قراردادی، مناسبات ملت را فراهم کند. این مناسبات تعیین‌کننده حقوق مالکیت، حقوق ترافیک، حقوق امنیت و … است. از این رو ملت طبق مالیه عمومی، دو حق گرانبها را می‌دهد؛ یک بخشی از آزادی و یک بخشی از رزق و روزی که به آن نیازمند است.
بنابراین اگر ملت قرار است این دو چیز گرانبها را بدهد، توقع این است که دریافتی گرانبهاتری داشته باشد. اما مابه‌ازای گرانبهاتر چیست؟ معمولا ملت از دولت سه مطالبه مشخص دارد؛ اول اینکه دولت بتواند به ملت، کالای عمومی بدهد، امنیت، دفاع، قضاوت و توازن ذیل این بخش قرار می‌گیرند. کالاهای عمومی در واقع کالاهایی هستند که ملت برای رشد و توسعه به آنها نیازمند است. اگر هم دولت بخواهد این کالاها را ارائه دهد، باید با کفایت، جامعیت و فراگیری همراه باشد. یعنی به اندازه، درست و کافی توزیع انجام گیرد. کالایی که دولت می‌دهد، باید از کارآیی لازم برخوردار باشد. ملت همچنین از دولت می‌خواهد که موضوعاتی که در عصر حاضر توان انجام آن را ندارد، دولت به عهده گیرد، مانند تصدی‌های اجتناب‌ناپذیر. مثلا در زمان رژیم سابق، احداث ذوب‌آهن در حد و قواره اقتصاد ایران و بخش خصوصی نبود، اما کشور نیازمند ذوب‌آهن بود. آن موقع تصدی ذوب‌آهن از سوی دولت اجتناب‌ناپذیر بود اما الان یک تصدی عادی است و نیاز نیست در دست دولت باشد.
بنابراین ملت در درجه اول کالای عمومی می‌خواهد و سپس تصدی‌های اجتناب‌ناپذیر؛ یعنی اموری که بازار نیاز دارد و فعلا از توان و عهده ملت خارج است و توان انجام آن را ندارد، حتی با نظام انگیزشی هم بازار و ملت نمی‌توانند این مسوولیت را برعهده گیرند. سومین خواسته ملت این است که دولت بسترهای اشتراک جمعی، تفاهم، سرمایه اجتماعی و روان شدن کارها را برای ملت فراهم کند. درواقع این سه توقعی است که صاحبان حق (ملت) که مالیات و آزادی می‌دهند، از دولت دارند. استثنایی هم هست که در صد سال اخیر شکل گرفته است و کشور ایران را نیز شامل می‌شود. در کشورهایی که ثروت طبیعی ازجمله جنگل، معدن، نفت و گاز وجود دارد، انتظار ملت‌ها این است که دولت، ثروت‌های زیرزمینی را به ثروت‌های روزمینی تبدیل کند. در نتیجه اگر این وظیفه را هم اضافه کنیم، توقعات دولت از ملت به ۴ عدد می‌رسد. تمامی اینها مجموع بده‌بستان‌های بین دولت و ملت را شامل می‌شود.
اگر با این نگاه بودجه را بررسی کنیم، باید ببینیم که چه چیزی می‌دهیم و چه چیزی می‌گیریم. مقداری از این بده‌بستان به عدد و رقم در بودجه نوشته شده است. ما براساس این مترها مالیه و بودجه را می‌توانیم مقایسه کنیم. متر بعدی که خوب یا بد بودن بودجه را مشخص می‌کند، بحث قانون است. بین رابطه دولت و ملت، یک قانون اساسی نوشته می‌شود. ما نیز در کشور خود قانون اساسی داریم. در واقع دولت و ملت باید یک گفتمان نهادی و توسعهای از درون قانون اساسی برداشت کنند تا به وسیله آن، مسیر آینده مملکت روشن شود. اقتصاددانان، جامعه‌شناسان و نخبگان جامعه در گفتمان نهادی و توسعهای در قانون اساسی می‌خواهند حکومت سپهر و به شکل یک مجموعه باشد، یعنی هم تفکیک قوا داشته باشیم و در عین این تفکیک، قوا در تعامل با هم باشند و یک سپهر و منظومه را شکل دهند. به سخن دیگر، قوا با یکدیگر همگرا باشند، نه واگرا. در صورتی که قوا به شکل واگرا عمل کنند، درواقع موجب ضربه به ملت و حقوق آنها می‌شوند. یا اگر قوای مختلف واگرا باشند، هزینه مبادله برای بازار بالاتر می‌رود.
در واقع در اولین سطح، تعامل بین دولت و ملت، یک گفتمان نهادی و توسعهای است. در سطح یک، مسوولان حاکمیت باید وقوف کامل به کل عرصه‌ها داشته باشند و به یک استنباط واحد برسند و یک حرف از گفتمان آنها بیرون بیاید. در سطح بعدی، برنامه توسعه و کار کردن باید پی‌ریزی شود که مثلا در برنامه ۵ ساله اهداف را تعیین و مشخص می‌کنیم که پس از ۵ سال کشور باید در چه نقطه‌ای باشد. اهداف برای بخش‌های مختلف مانند محیط زیست و کشاورزی و برای شاخص‌های کلان مانند رشد اقتصادی تعیین می‌شود. در سطح سوم نیز برنامه سالانه که همان بودجه است، شکل می‌گیرد. تمامی این سطح‌ها با یکدیگر ارتباط دارند. اگر برای بخشی بودجه خوب می‌خواهیم، تا حد زیادی به لایه اول (لایه نهادی و گفتمانی) و لایه دوم (لایه توسعهای) برمی‌گردد. باید ببینیم چنین روندی در ایران هست یا خیر. اما در حال حاضر چه روندی حاکم است؟
در سطح اول، در سطح گفتمان نهادی اگر مسوولان حاکمیت یک استنباط واحد داشته باشند، باید یک سازمان فرهنگی واحد داشته باشیم اما الان برای امور فرهنگی حدود ۲۵ دستگاه داریم. در حالی که در گفتمان نهاد قانون، یک وزارت ارشاد بیشتر نداریم؛ ما وزارت آموزش عالی داریم اما در عین حال، شورای عالی فرهنگی و دبیرخانه مربوط به آن را داریم؛ وزارت فناوری اطلاعات داریم اما در کنارش شورای فضای مجازی هم وجود دارد. درواقع این سازوکار اصل سپهر شدن مجموعه را به هم می‌زند و در لایه اولی که لایه گفتمانی و توسعهای است، به جای سپهر، یک مجموعه از دستگاه‌های به‌هم‌ریخته و فاقد تکالیف معین را داریم.
مشکلی که از پس این روند بروز می‌کند این است که هیچ کس مسوولیت‌ها را به شکل مالیه قبول نمی‌کند؛ به‌عنوان مثال طبق قانون مسائل کشور از لحاظ امنیتی در دست وزارت اطلاعات است، اما خیلی وقت‌ها مشاهده می‌کنیم که اختلالی در وظایف امنیتی مشاهده می‌شود که هاله‌ای از ابهام را برای ملت به بار می‌آورد. ما نمی‌توانیم چندین دستگاه امنیتی داشته باشیم، ممکن است گفته شود که در دنیا چنین چیزی وجود دارد، اما در دنیا نیز دستگاه اطلاعاتی یک منظومه از لایه‌بندی دارد اما چندین دستگاه ندارد. در حالی که ما اینجا چندین دستگاه داریم. من این را به شما عریان بگویم؛ دستگاه‌های موازی در امور اجرایی یا چند دستگاه فرهنگی درواقع از گفتمان نهاد توسعهای و از قانون اساسی برنمی‌آید. وقتی در این لایه، واگرایی و تشتت هست، نتیجه این می‌شود که خرج در آن خیلی زیاد و کارآیی کم است.
ما در همین قالب نیز، برنامه توسعه می‌نویسیم؛ مثلا در برنامه توسعه می‌گوییم که ابرچالش‌هایی از قبیل بیکاری، مساله محیط زیست و… داریم. نگاه در سطح لایه دوم (برنامه توسعهای) این است که ابرچالش‌ها در لایه سوم یا همان بودجه ۹۷ قرار نگرفته است. بنابراین این سوال پیش می‌آید که متر بودجه ۹۷ کجاست! مقایسه اعداد و ارقام به تنهایی حقایق را نشان نمی‌دهد؛ بلکه مهم‌ترین فاکتوری که حقایق را نشان می‌دهد رجوع سطح بودجه به لایه برنامه‌ای‌اش است و در مرحله بعد رجوع لایه برنامهای به گفتمان توسعهای. اکنون در کشور شاهد یک به‌هم‌ریختگی و بی‌نظمی هستیم؛ این به‌هم‌ریختگی‌‌ها درواقع هزینه‌ها را بیشتر می‌کند و باعث می‌شود تا حاکمیت و دولت در همه عرصه‌ها مداخله کنند. این هزینه‌ها همان مالیات، نفت و بخشی از آزادی ملت است که به آن اشاره کردم. دولت وقتی حق گرانبهایی را می‌گیرد باید گرانبهاتر تحویل دهد. امروز شاید بحث امنیت هم از کفایت و فراگیری لازم برخوردار نیست.
وضعیت به گونه‌‌ای شده است که رعایت قانون برای افراد درستکار، پر هزینه و در مقابل به هم زدن قانون برای افراد خطاکار، کم هزینه است. بنابراین با این دو مثالی که زدم، می‌گویم که حاکمیت، کالای عمومی خوب و توازن خوبی نمی‌دهد. منظورم از توازن این است که اگر نهاد حکومتی اعلام کرد که در نانی که می‌خریم، جوش شیرین نیست، ما بتوانیم با خیال راحت اطمینان کنیم. یا مثلا در شیر بحثی به راه افتاده بود که می‌گفتند روغن پالم است و نااطمینانی جامعه را رقم زد. در نتیجه، اینطور به نظر می‌آید که توازن مملکت به هم خورده است؛ با بهم خوردن توازن، بحث اعتماد و هزینه مبادله تحت تاثیر قرار می‌گیرند و به هم می‌ریزد. درواقع اینها متر و معیارهایی است که اگر بخواهیم راجع به بودجه حرف بزنیم، وجود دارد. به همین جهت قانون‌گذار گفته که در بودجه به تبع قانون اساسی باید دقیقا درآمدها و پروسه آنها مشخص باشد، مخارج به شکل دقیق تعیین شود. باید جزء به جزء تمامی دخل و خرج آورده شود. اگر پروژه یا طرحی قرار است پیاده شود، باید دلیل انجام آن و هزینه‌های آن به‌طور دقیق مشخص باشد.
می‌خواهم یک متر دیگر هم بدهم که نشان می‌دهد بسیاری از متغیرهای یک بودجه خوب مورد عمل قرار نمی‌گیرند. در بودجه ۹۷ همانطور که بسیاری از شهروندان و رسانه‌ها به آن پرداختند، می‌بینیم که خیلی از کارهایی که در بودجه آمده است، وظیفه دولت نیست و در مقابل، بسیاری از وظایفی که دولت دارد، در آن کمرنگ است یا اصلا وجود ندارد. این نکته منفی است. این در حالی است که بنای اولیه این بود که دولت در کار ملت دخالت نکند و آنچه ملت نیاز دارد را به او بدهد. من‌باب مثال، الان در بودجه ۹۷ محیط زیست بحث خیلی مهمی است. محیط زیست در اصل پنجاهم قانون اساسی آمده است. خودتان بهتر می‌دانید که در ۶۰-۵۰ سال گذشته بحث مهمی شکل گرفته است که مردم یکسری نیازهای اساسی از قبیل هوا، آب، غذا، پوشاک، مسکن و… دارند. دولت‌ها نیز مکلف به بسترسازی هستند که کل آحاد ملت، به این نیازها دسترسی داشته باشند. در گذشته به قدری آب و هوا، فراوان و خوب بود که کالای رایگانی به شمار می‌رفت.
اکنون در کشور ما این نیازها تبدیل به کالای گرانبها شده‌اند. ریزگردها در اهواز و آلودگی هوا در کلان‌شهرها نشان می‌دهد که ما هوا را از دست دادیم، طوری که فرضا در تهران در کل سال حدود ۳۰-۲۰ روز کاملا سالم است. در نتیجه با این شرایط، محیط زیست خیلی مهم‌تر می‌شود. محیط زیست کشور در حال حاضر مسوولیت دو نیاز اساسی یعنی هوا و آب را برعهده دارد که ملت از این دو جناح در رنج هستند. کمبودها در این دو زمینه موجب شده بسیاری بیمار و برخی دچار اختلالات عصبی شوند. اگر می‌گوییم محیط زیست یک نیاز اساسی و بنیادی است، انتظار می‌رود که در بودجه ۹۷ پررنگ باشد. به‌خصوص که رئیس‌جمهور هم می‌گوید که این مساله یک ابرچالش هست. این گفتار یعنی اینکه باید بالاترین و ویژه‌ترین تخصیص منابع متوجه محیط زیست باشد. ولی در عمل می‌بینیم که محیط زیست، بنیان خیلی ضعیفی دارد. برعکس این مثال در مسائل فرهنگی وجود دارد. عده‌ای شاید معتقد باشند که باورها و تفکرات فردی در عرصه دین، یک امر خصوصی است. اما می‌گویند دولت‌ها در دنیا، نسبت به ارزش‌ها و دین مردم تعهد دارند. ما هم می‌پذیریم. ما وزارت ارشاد را برای همین قضیه درست کردیم.
صدا و سیما را برای همین قضیه درست کردیم؛ اما در رابطه با عرصه دین و روابط فردی، حدود ۲۸ دستگاه در بودجه وجود دارد که پول می‌گیرند. اگر بناست این نهادها پول بگیرند، مساله‌ای که آنها قصد حل آن را دارند، باید در حضور نمایندگان ملت (مجلس) مشخص شود، مجلس باید آن مساله را بپذیرد و آن را قانون کند. در واقع به تبع آن قانون است که ماموریتی در بیرون شکل می‌گیرد و به تبع ماموریت، تشکیلات داده می‌شود و به تشکیلات، بودجه اختصاص می‌یابد. مثلا مجلس اعلام می‌کند که فلان سازمان ایجاد شده است تا این مساله را با این نیروی انسانی حل کند. ولی اکنون ما بیش از ۲۰ دستگاه فرهنگی داریم که نه قانون دارند و نه می‌دانیم تشکیلاتشان چگونه هست و باید چه کار کنند؛ تنها چیزی که می‌دانیم این است که در بودجه پیشرو هستند و بیش از کالای عمومی پول می‌گیرند و درواقع، تخصیص منابع را به هم زدند. اما زمانی که مساله‌ای بروز می‌کند، سیبل اتهام متوجه وزارت ارشاد است و اعلام می‌شود که وزارت ارشاد نتوانسته به وظیفه خودش عمل کند. در حالی که تخصیص‌های بودجه چندان با این رفتار همخوانی ندارد، یعنی وزارت ارشاد که طبق قانون اساسی تشکیلات دارد و باید پاسخگو باشد، بودجه‌اش خیلی پایین‌تر از این دستگاه‌های فرهنگی است.
با مثال‌هایی که در مقدمه زدم، خواستم بگویم بودجه‌ای که ما داریم، ساختارمند نیست. این بودجه براساس لایههای ساختاری، نهادی و گفتمان توسعهای قانون اساسی نوشته نمی‌شود و طبق برنامه‌های بلندمدت ما نیست. به این بودجه تنها می‌توان با دید حسابداری و مالی نگاه و بررسی کرد که این اعداد و ارقام چقدر رشد دارد یا ندارد که البته در جای خودش مهم است. اما این مساله هنگامی مهم است که پیش‌نیازهایش انجام شده باشد. در حالی که ما پیش‌نیازها را رها کردیم و اکثریت حاکمیت و ذهنیت افکار عمومی نیز دنبال اعداد و ارقام بودجه و تحقق یا عدم تحقق آن هستند. درست است که کسری داریم و وضع هم خیلی بحرانی است. اما راه اینکه به تعادل برسیم و دیگر دچار کسری بودجه نشویم، چیست؟ من معتقدم تا زمانی که به شکل صریح، صادقانه و عریان وظایف اصلی حاکمیتی خود را بازنیابیم و به نظام‌مندی که باید باشد، برنگردیم، به تعادل و جهت‌گیری لازم در بودجه نیز نخواهیم رسید.
به سخن دیگر، حکمروایی بسیاری از اموری که باید انجام دهد را انجام نمی‌دهد و بسیاری از اموری که اصلا نباید انجام دهد را انجام می‌دهد. این درهم‌آمیختگی عجیب و غریب موجب شده تا بسیاری از کالاهای عمومی در بودجه نباشد و در مقابل بسیاری از کالاهای عادی که مال مردم و در بازار موجود است، در بودجه وجود داشته باشد. وقتی دولت کالای عادی را می‌گیرد، در واقع آن را به شکل گرانتری درمی‌آورد. دولت با این رفتار در کار مردم و در کار بازار اخلال ایجاد می‌کند و بازار را به عدم کارآیی می‌کشاند و هزینه مبادله را بالا می‌برد. با این رویکرد، خودبه‌خود یک دولت اقتدار شکل می‌گیرد که در همه کارها قصد دخالت دارد. درواقع این بی‌نظمی‌هایی که همه از آن صحبت می‌کنند، حرف‌های درستی است و باید یک روزی، این مملکت، جرات و شهامتی داشته باشد که از پایه و از موازینی که خدمتتان گفتم، اصلاح را در پیش گیرد. بنابراین درباره سوالی که فرمودید، در واقع بودجه باید برنامهای باشد که به تبع نظام نهادی و توسعهای کشور شکل گیرد و کیفیت چگونگی رابطه دولت و ملت را تعیین کند. الان هم که بودجه تشتت دارد، یک آینه‌ای است که بیانگر تشتت‌ها و بهم‌خوردگی هم در رابطه دولت و ملت و هم در درون حاکمیت است.
می‌توان صحبت‌های شما را اینطور جمع‌بندی کرد که یک بودجه مطلوب، معلول یک سری داشته‌ها و فرآیندها است و با توجه به نشانه‌ها و اشاره‌هایی که داشتید، ما فاقد آن فرآیندهای لازم هستیم. به هر حال شما یکی از صاحبنظران توسعه در ایران هستید. یکی از مسائلی که همیشه مطرح می‌کردید این بود که توسعه در محیط پرتفاهم و با برداشت‌های مشترک صورت می‌گیرد، یعنی همواره توسعه را مثل درختی توصیف می‌کردید که باید ریشه در خاک داشته باشد و آن ریشه را تفاهم و اجماع می‌دانستید. سوال اول اینجاست که چرا ما با اینکه سال‌هاست صاحب نظام مالیه شده‌ایم، نتوانسته‌ایم این اشتراکات را رقم بزنیم و از طریق بودجه باید دست به انتخاب‌های بهینه می‌زدیم ولی در این انتخاب‌ها مشکل داشتیم. بودجههای ما نتوانسته‌اند نماینده انتخاب‌های بهینه باشند؟ سوال دوم این است که تجربه دنیا چطور توانسته است از محیط پرتشتت به محیط پرمفاهمه برود؟ به اروپا اشاره کردید، در گذشته اروپا همه این مسائل و نارسایی‌ها وجود داشته است؛ کشورهای اطراف ما در منطقه نیز همه این نارسایی‌ها را داشتند، اما بر سر برخی اهداف اجماع کردند. ما سال‌ها آزمون و خطا کردیم ولی هنوز به این اجماع نرسیده‌ایم. سند چشم‌انداز نوشته شد که بگوییم حداقل در یک سری اهداف، می‌خواهیم به اجماع برسیم. دو هدف را مشخص کردیم و براساس آن چشم‌انداز، سیاست‌های کلی را در همه حوزه‌ها نوشتیم، ولی هنوز آن دید اجماع وجود ندارد. پس به‌طور مشخص سوال این است که چرا ما اجماع نداریم؟ و چطور می‌توانیم داشته باشیم؟
سوال خیلی خیلی مهمی است؛ ما نباید به دنبال این باشیم که چه کار بکنیم، بلکه باید به این سوال پاسخ دهیم که چه کارهایی نکنیم. من یک بحثی در محیط زیست داشتم. می‌گفتند زباله و آشغال نریزید؛ کسی که زباله و آشغال نریزد آدم بزرگی است. می‌گویم نه، شما اول باید به ما از خانه، از آموزش‌وپرورش، صداوسیما و … یاد بدهید که آشغال را جمع کنیم و برداریم. اگر ما یاد گرفتیم که آشغال را برداریم، پس یاد گرفتیم که آشغال نریزیم. در این قضیه هم می‌گویم باید یاد بگیریم که چه کارهایی نکنیم. در دنیا که شما فرمودید، عصر تشتت بین دولت و ملت پشت‌سر هم وجود داشت که بعدها به یک تفاهم رسیدند. آن تفاهم که فرمودید، اسم ادبیات حقوقی‌اش، «قانون اساسی» است که دولت و ملت بیایند یک قانون اساسی بنویسند. من می‌گویم که بعد از جنگ تا امروز، از قانون اساسی، یعنی از میثاق تفاهم دولت و ملت دور شدیم. همین دوری از قانون موجب شده است تا به این روزگار برسیم. پس در وهله اول باید به همان قانون اساسی برگردیم. بالاخره تفاهم ملی و اشتراک ملی یک نقطه شروع می‌خواهد. نقطه شروع آن هم قانون اساسی است.
در لایه نهادی و گفتمان توسعهای، مجموعه تصمیم‌گیری کشور یک استنباطی از قانون اساسی دارند. همانطور که گفتم در لایه اول باید سپهری از حاکمیت شکل گیرد و بعد روابط این سپهر با ملت تعیین شود. در واقع این روابط را در قالب عدد و رقم (بودجه) به نماینده مجلس می‌دهند. در آن بحث گفتم که این سپهر صورت نگرفته است. در لایه اول خیلی صریح به شما گفتم که قانون اساسی به من گفته باید یک دستگاه امنیتی داشته باشیم. اما اکنون چند دستگاه اطلاعاتی داریم؟ خود همین‌ها تفاهم را به هم می‌زند. تفاهم یک بحث شفاهی نیست و باید در عمل مشخص باشد. یا شما وزارت آموزش عالی را طبق قانون اساسی شکل دادید، وزارتی که با پول ملت تشکیل شده و خرجش هم خیلی زیاد است. بعد که بخواهید برای دانشگاهی تصمیمی بگیرید، می‌گویند باید در دبیرخانه شورای عالی فرهنگی تصمیم‌گیری شود. این یعنی چی؟ یعنی برهم زدن اشتراک، برهم زدن تکالیف، یعنی غیرشفاف کردن و غیرپاسخگو کردن. درواقع ملت در این فضا هم چوب می‌خورد و هم پیاز. چون هم بابت پولی که داده، کالایی نگرفته و هم دچار یک سردرگمی شده است.
بنابراین ما نمی‌توانیم به یک گفتمان برسیم، مگر اینکه به یک قانون اساسی واحد پایبند باشیم. در هر جای دنیا هم که این امر محقق شده است، بعد از تنش، دعوا و مذاکره به تفاهمی رسیدند و آن تفاهم، از نظر من قانون اساسی شده است. ما در حال حاضر به قانون اساسی، پایبندی نداریم. چه در تجارب دنیا و چه در انقلاب مشروطیت خودمان به اصلی در قانون اساسی رسیدیم که بر اساس آن، تمام پولی که از ملت می‌گیریم، از آن ملت است، همه ثروت از آن ملت است. بنابراین مالیاتی که دولت از ملت می‌گیرد یا نفتی که می‌فروشد، باید به خزانه بیاید. در تاریخ مشروطیت بحث «جامعیت خزانه» مطرح شد که دکتر بهشتی و آیت‌الله منتظری بسیار برای آن مایه گذاشتند. «جامعیت خزانه» بحث بسیار مهمی است. یعنی هر پولی که متعلق به مردم است باید بررسی و در خزانه آورده شود. اما اکنون در مالیه فعلی، تشتت زیادی وجود دارد. خیلی از مالیه‌ها به خزانه نمی‌آید. برخی دستگاه‌ها پول‌هایی می‌گیرند که در خزانه یافت نمی‌شود.
وقتی جامعیت خزانه در قانون وجود دارد، ستاد اجرایی بنیاد مستضعفان هم برای ملت است اما حساب‌هایشان در خزانه نیست و کسی رصد نمی‌کند. درواقع یکی از نهادهای بسیار مهم که خیلی رشدکننده و توسعه‌دهنده است، کاملا از خزانه دور است. همانطور که گفتم، امور دولت و ملت باید به شکل بودجه و مالیه شود؛ اما هنگامی که دخل و خرج مشخص نباشد، انتخاب‌ها نیز بهینه نمی‌شود. ما یک ثروتی داریم و باید بررسی شود که این ثروت‌ها را به چه شکلی خرج کنیم تا ملت به رفاه بیشتر برسد. در حالی‌که الان بسیاری از ثروت‌ها در خزانه نمی‌آید. آنها هم که به خزانه می‌آید باید به ترتیب اولویت تخصیص داده شود. اما در عمل بسیاری از بودجه صرف کالای عمومی نمی‌شود و به کالای عادی روانه می‌شود. درواقع این طرف در پشت خزانه هم یک تعداد صف کشیده‌اند؛ در صورتی که کسانی که صف کشیده‌اند، طبق قانون اساسی ذی‌حق در گرفتن پول از این خزانه نیستند، اما الان دارای بودجه هستند.
شما خودتان در فضای مجازی دیدید که بعضی نهادها سه، چهار هزار میلیارد تومان پول می‌گیرند که حتی ردیف‌های آنها از سازمان محیطزیست بالاتر است یا از بودجه عمرانی استان ایلام بالاتر است. استانی که درگیر جنگ و مسائل این‌چنینی بوده و به گردن کشور حق دارد. هنگامی که جریان ورود و خروج این چنین باشد، معلوم است که در مملکت به تشریک مساعی نمی‌رسیم. فرمودید که چه کار بکنیم؟ راه حل این است که به خود قانون اساسی بازگردیم، برای نظام تخصیص کل منابع، قانون بگذاریم که به چه شکلی خرج کنیم. اما چون پایبندی وجود ندارد، هر روز مشکلات بیشتر می‌شود و هر روز می‌گوییم کشور آبستن بعضی حوادث است. کشور دچار گسست می‌شود و بین ملت و دولت گسست ایجاد می‌شود. در اجزای مختلف خود حاکمیت هم به واگرایی می‌رسیم که در روزنامه‌‌ها هر روز می‌نویسید که بین قوای مختلف دعوا است. این دعوا هم بر سر مال و خزانه و مسائل این‌چنینی است. در نتیجه راه برگشت همانطور که گفتم، برگشت به همان قانون اساسی است.
شما در دوره مسوولیت‌تان یک همایشی به نام «چالش‌ها و چشم‌اندازهای ایران با نگاه به برنامه چهارم» برگزار کردید. در آن همایش دکتر حسین بشیریه یکی از مهمانان بود. ایشان یک سخنرانی داشت که همان سخنرانی، مقدمه‌ای برای کتابی به‌عنوان «گذار به دموکراسی» شد. دکتر بشیریه در آن سخنرانی، بحثی را مطرح کرد که در جوامعی که به سمت دموکراسی گذار می‌کنند، به یک استنباط واحد و یک تفاهم می‌رسند. ایشان معتقد بودند قانون اساسی ما اجازه نمی‌دهد آن استنباط واحد شکل بگیرد. دکتر بشیریه می‌گفت این قانون به واسطه ویژگی‌هایی که دارد، نمی‌تواند داور منصفی باشد که قاعده بازی را تنظیم کند. الان شما معتقدید که باید به قانون اساسی برگردیم، آیا همین قانون اساسی می‌تواند این بستر را فراهم کند که ما یک استنباط واحد پیدا کنیم؟
صحبتی که آقای دکتر بشیریه داشت، حرف درستی است. اکنون در کشور متاسفانه پایبندی به یک تفاهم اولیه وجود ندارد. در همه‌جای دنیا، قانون اساسی در بستر زمان به‌خاطر منافع و مصالح ملی و پایداری توسعه کشورها، مورد اصلاح قرار گرفته است. این اتفاق در آن دست کشورهایی افتاده است که آموخته‌اند با همدیگر قانونی کار کنند. مشکلی که ما الان داریم این است که نمی‌خواهیم قانونی کار کنیم، درواقع ما به نوعی می‌خواهیم تنها شفاهی کار کنیم. نمی‌گویم قانون اساسی ما اشکالی ندارد اما اینکه بخواهیم مثلا با توجه به اعتراضاتی که در خیابان شکل گرفته است، بگوییم باید یک قانون اساسی جدیدی بنویسیم، راه مطلوبی نیست. نوشتن یک قانون اساسی جدید نیازمند فضایی است که در وهله اول دارای ثبات بوده و آرامش در آن حاکم شده و در درجه دوم از یک تفاهم برخوردار باشد. در محیط پر از تنش و نزاع، نمی‌توانیم چنین قانون اساسی بنویسیم. من معتقدم که اکنون در یک هرج و مرج و بی‌ثباتی قرار داریم.
در حال‌حاضر دولت به مفهوم عام واگرا است. اگر واگرا نبود، همیشه بین قوا دعوا نبود. اگر واگرا نبود این تنشی که بین قوای مجریه و بقیه ارکان حاکمیت وجود دارد، نبود. در نتیجه معتقدم که در چنین فضایی، باید از یک‌جا شروع کنیم. نقطه شروع به عقیده‌ام بازگشت به قانون اساسی است. همین قانون اساسی که اشکالاتی نیز در آن ممکن است باشد. اگر به همین قانون اساسی برگردیم و حرکت را آغاز کنیم، دیر یا زود خواهیم فهمید که قانون اساسی باید متناسب با گام گذاشتن ما، اصلاح شود. یعنی آن بحث دکتر بشیریه درست است و ناظر بر حرکت است، ولی هنوز حرکتی اتفاق نیفتاده است. من درواقع می‌گویم که به یک گفتمان نهادی برگردیم. مثالش را هم گفته‌ام که دستگاه‌های موازی در کشور وجود دارد. مثلا تعداد زیادی نهاد فرهنگی در کشور داریم. نمی‌خواهم بگویم کدام درست است یا غلط. هرکس یک استدلالی دارد. طبق قانون اساسی باید برای هر مساله‌ای مسوولی بگذاریم که او پاسخگو باشد.
بنابراین در مسائل فرهنگی باید وزیر ارشاد پاسخگو باشد. اما الان صدا و سیما کار خودش را می‌کند و بقیه نهادهای فرهنگی نیز به کار خود مشغولند. علاوه بر این مردم به برخی نهادهای فرهنگی، خمس و زکات هم می‌دهند. ماحصل این است که دستگاهی که طبق قانون اساسی متولی فرهنگ است، در پایین‌ترین جایگاه قرار دارد. به همین دلیل می‌گویم که باید به اصل قانون اساسی برگردیم. طبق قانون اساسی خودمان، محیطزیست مهم است، ریزگرد و آب و آلودگی هوا مهم است. به‌خاطر اصل پنجاه و ضرورت‌هایی که وجود داشت، سازمان محیطزیست شکل گرفته است. خب، اگر در یک اجماع به این قانون اساسی رسیده‌ایم، تا وقتی که هست، به آن اجر بگذاریم. در کشوری که از آرامش و ثبات و استنباط یکسان برخوردار نیست، اولین کار دعوت به آن نوشته‌ای است که همه قبول دارند و همه از آن حرف می‌زنند. جمع‌بندی صحبتم به این شکل می‌شود که قانون اساسی، نقطه شروعی برای رسیدن به تفاهم اولیه و برای پاگذاشتن در عرصه رشد و توسعه پایدار است. چون توسعه پایدار به معنی بالغ شدن یک ملت است، توسعه پایدار یعنی کرامت و عزت نفس و آزادی . خیلی از اصول این قانون اساسی نمی‌تواند آن مراحل تحولی و تکمیلی ملت را پاسخگو باشد، بنابراین در حین حرکت اینها اصلاح می‌شود.
نکته‌ای که شما به آن اشاره کردید برگشت به قانون اساسی است و تاکید کردید که باید حرکتی صورت بگیرد. اما برای هر حرکتی انگیزه‌ای لازم است؛ یعنی بالاخره وقتی تصمیمی گرفته می‌شود، باید براساس یکسری مقتضیات، ضرورت‌ها یا الزامات باشد. تجربه دنیا نشان می‌دهد که کشمکش‌های پایان‌ناپذیر در بعضی از کشورها، موجب شده که مسوولان، عقلا یا نخبگان جامعه با همدیگر برای پایان کشمکش تفاهم کنند. این شکل دموکراتیک ماجرا بوده است. بعضی از کشورهای دیگر هنگامی که دچار بحران شده‌اند، از سر اضطرار و استیصال رویه‌ها را تغییر دادند. با توجه به شناختی که از تاریخ کشور ما دارید، چطور می‌توان چرخه فعلی را برهم زد و به چرخه‌ای که مبتنی بر یک عنصر نهادی و قانونی باشد، بازگشت؟ در جهت اینکه بتوان با یک تخریب خلاق، مسیر جدیدی برای کشورمان درست کنیم.
زمانی هست که از یک کار و پروژه حرف می‌زنیم و زمان دیگری هست که از پروسه و فرآیندها. بحث شما فرآیند بود. اگر خواستیم فرآیند شکل بدهیم، نقطه آغاز و پروژه ما کجاست؟ پروژه ما بازگشت به قانون اساسی است. پروژه یعنی نقطه شروع. در بحث شما دو نوع کشور را می‌توان در نظر گرفت. یک کشور که حرکت رو به جلو دارد و برای اینکه بتواند توسعه خودش را پایدار و از جامعیت برخوردار کند، نیازمند تولید فکر و راهبرد جدید است. تولید فکر جدید هم وحی و الهام نمی‌شود، بلکه از تضارب شروع می‌شود. یعنی از نگاه‌های مختلف شروع می‌شود. اینها تنش نیست، تضارب فکری است که به شکل یک نعمت باید به آن نگاه کرد. در کشورهای توسعه‌یافته نیزتضارب فکری ممکن است در سطح اکمل خودش باشد و باعث می‌شود که مسیر توسعه ادامه یابد و به حرکت رو به جلوی خود ادامه دهد. در کشور دیگری مثل کشور ما، هنوز لایه اول که همان سطح گفتمان نهادی و توسعهای است، طی نشده است.
یعنی هنوز یاد نگرفته‌ایم که به قانون اساسی‌اش پایبند باشیم. اگر هم گفته شود که قانون اساسی خوب نیست، می‌گویم اول به من یاد دهید که به چه چیزی پایبند باشم، ما یاد نگرفته‌ایم به چیزی پایبند باشیم. توسعه هم از یاد گرفتن یک پایبندی شروع می‌شود، مثل قانون اساسی. قانون اساسی چه خوب باشد چه بد، باید اول یاد گرفت که به آن پایبند باشیم؛ مطمئن باشید که اگر پایبندی صورت گیرد، دیر یا زود نسبت به اصلاح آن نیز اقدام می‌شود، چون نیاز به این کار وجود دارد. اما اکنون چون پایبندی به آن وجود ندارد، قانون چه خوب باشد چه بد، برای ما مهم نیست. اما وقتی که پایبندی ایجاد شود و بخواهیم رو به جلو حرکت کنیم، آن موقع است که قانون باکیفیت و جامع و فراگیر طلب می‌کنیم. به همین دلیل مهم‌ترین کار در حال حاضر پایبندی به یک نقطه شروع است؛ اما چون این پایبندی را در کشور نداریم، بهترین دوستان انقلاب هم که آمدند، منجر به دعوا شده است. هر روز هم این عدم‌پایبندی، ما را به واگرایی بیشتر رسانده است.
در زمان جنگ نسبت به الان همگراتر بودیم. شما فرمودید که چطور به یک تفاهم اولیه برسیم؟ برای تفاهم اولیه (حالا قانون اساسی نه) سران قوا بنشینند و دو سه صفحه بنویسند، به شرط اینکه به این دو سه صفحه پایبند باشند. در بسیاری از کشورها مثل سنگاپور در دهه ۴۰ میلادی از همین نقطه شروع شد. مگر اکنون در کره جنوبی پایبندی به چند صفحه وجود دارد؟ این است که معتقدم مشکل کشور نوشتن قانون نیست، بلکه التزام عملی به قانون است. اگر بخواهیم ملت به قانون التزام داشته باشد، اول باید مجموعه تصمیم‌گیری این التزام را داشته باشد. مجموعه تصمیم‌گیری خودش را تربیت نکرده است که التزام به قانون داشته باشد، اگر التزام به قانون داشت واگرایی، فساد، دعوا و تضاد به این حد نبود. در واقع ملت در خودش مشکلی ندارد.
اگر امروزه ملت به خیلی از مسائل دچار شده است، به‌خاطر انواع و اقسام بیماری‌هایی است که مجموعه تصمیم‌گیری دارد و منجر به واگرایی در خود شده است. روشی که به لحاظ نظری و تجربی در دنیا مشاهده شده است، حاکمیت به این دعوت می‌شود که از هرج‌و‌مرج، بی‌ثباتی و قانون‌گریزی دور شود و نسبت به یک میثاق، تعهد داشته باشد. من در این گفت‌وگو از کلمه «قانون اساسی» زیاد استفاده کردم. اگر یادتان باشد در چند سال اخیر بر مفهوم «گفتمان توسعه مسوولان حاکمیت» تاکید کردم. در واقع حتی اگر قانون اساسی را کنار بگذارند و تفاهمی کوچک‌تر از قانون اساسی بنویسند، به شرط اینکه مسوولان به این قانون پایبند باشند، وضع ما بهتر خواهد شد. ممکن است که به سرمقصد هدف نرسیم؛ اما از آنچه الان هستیم، بهتر خواهد شد. در حال حاضر به علت همین عدم پایبندی، بی‌ثباتی و واگرایی هر روز به مشکلات ما افزوده می‌شود.
چه محرکی باید باشد که مجموعه تصمیم‌گیری به همان شکلی که شما دارید می‌گویید تن بدهد؟ از ابتدای شکل‌گیری دولت مدرن تا الان که نزدیک ۱۰۰ سال می‌گذرد، هر قدر که جلوتر آمدیم، مسائل‌مان بزرگ‌تر شده ولی همانطور که شما فرمودید، اشتراکاتمان کمتر شده است. این بحث محدود به زمان حال نیست. این محرک باید چه چیزی باشد؟
هانتینگتون در کتاب خودش درباره این موضوع می‌گوید یا کودتاست یا اصلاحات یا انقلاب یا به خود آمدن است. ای کاش در قانون اساسی، مثلا یکی از حقوق ملت این بود که حق اعتراض داشته باشد. اما تاکنون این حق اعتراض را به ملت روا نداشتند؛ چون روا نداشتند، شما می‌بینید که به اعتراض‌ها القابی مانند شورش، بلوا و فتنه و… چسبیده می‌شود. در حالی که اعتراض و نقد درست محرک پیشرفت و توسعه است. نقد درواقع فکر جدید خلق می‌کند، اما می‌گویند شما حق ندارید اعتراض کنید. به عکس می‌گویند آنهایی که موافق هستند، بیایند و اما مخالفان نیایند. تمام این بحث‌ها که علوم سیاسی، جامعه‌شناسی و اقتصاد را به همراه داشت، در نهایت به خزانه و مالیه ختم می‌شود. هرقدر خزانه یکی شد، رشد و توسعه نیز بیشتر می‌شود که در کشورهای پیشرفته مشاهده می‌کنیم. اما وقتی خزانه را مثل یک آبکش کردید، رشد و توسعه کُند می‌شود و در عوض نزاع و گسست‌ها شروع می‌شود. الان خزانه مملکت ما سوراخ‌سوراخ است.
اما اگر به قانون اساسی برگردیم، جلوتر از وضعیت بلاتکلیفی است که هیچ پایبندی نیز به آن صورت نمی‌گیرد. به‌عنوان مثال حزب کمونیست، چندین کشور از جمله کره و تایوان را به جلو برده است. آن دسته از کشورهایی که جلو رفتند، درواقع توانستند منظومه‌ای از همگرایی شکل بدهند. اما ما در درجه اول برای هماهنگی تربیت نشدیم و دوم اینکه یک تفسیر آزاد از قانون اساسی داریم. وقتی این تفسیر از قانون اساسی را روی کاغذ می‌آوریم، می‌بینیم که به همدیگر نمی‌چسبد. همگرایی ندارد. همین هم مزید بر علت شده است. دراقع هم در بُعد نظری، فکری و حقوقی و قانونی و هم در بعد اجرا، واگرایی وجود دارد و این واگرایی مشکلات را بیشتر می‌کند. اگر پرسش این است که مجموعه تصمیم‌گیری به چه شکلی پایبند شوند؟ می‌گویم نمی‌دانم. یا اصلاحات یا حوادث یا به خود آمدن می‌تواند این کار را بکند و شکل‌های مختلفی وجود دارد. اما این را می‌دانم که هر جایی که این وضع بوده با چالش‌های سنگینی مواجه شده است.
انتهای پیام
