شرکت سهامی استانداران!
محمد فاضلی، عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی در یادداشتی تلگرامی با عنوان “شرکت سهامی استانداران” نوشت:
استاندار گلستان که به علت غیبت‌اش به هنگام بروز سیل در این استان به سوژه رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی بدل شده بود، برکنار شد. من می‌خواهم این داستان را بهانه‌ای قرار دهم برای کاوشی در کلیت مقوله انتخاب استانداران و تهدیدی که از این محل متوجه کشور است. امیدوارم داغ بودن موضوع عملکرد استاندار گلستان در جریان سیل و برکنار‌ی‌اش فرصتی برای دیده شدن این متن و شنیده شدن صدای آن فراهم کند والا کلیت مسأله فراتر از استاندار گلستان و ماجرای اخیر است. این متن، فرضیه‌هایی بر اساس مشاهدات و تجربه‌های من و درباره جامعه‌شناسی سیاسی حکمرانی محلی استانداران در ایران است و تا چاره‌ای برای این وضعیت اندیشیده نشود، توسعه استان‌ها، پاسخ‌گویی مقامات استانی و تحقق دموکراسی، رؤیایی بیش نیست.
استاندار مهم‌ترین مقام استان و دارای قدرت و اختیاراتی در سطح استان است که قابل مقایسه با قدرت و اختیارات رئیس‌جمهور در سطح ملی و حتی فراتر از آن است. آن حرف‌شنوی و نفوذی که استانداران بر اعضای شورای اداری استان دارند، و تعامل و هماهنگی که می‌توانند در سطح استان با سایر مقامات برقرار کنند، رئیس‌جمهور به‌سختی بتواند در سطح ملی محقق کند. سؤال مهم این است که چنین مقام مهمی چگونه در این کشور انتخاب می‌شود؟
دولت‌ها در ایران حداقل دو گونه‌اند. گونه‌ای نظیر دولت‌های سیدمحمد خاتمی و تا حدی محمود احمدی‌نژاد از تفکر، جناح سیاسی و بدنه اجتماعی و سیاسی مشخصی برآمده‌اند، و دولت‌هایی نظیر دولت حسن روحانی اصطلاحاً فراجناحی هستند و تفکرات و گروه‌های مختلف در آن سهیم هستند. این دو نوع دولت در قبال فرایندی که در ادامه گفته می‌شود، رویه‌های تا حدی متفاوتی دارند.
رویه حاکم بر انتخاب استانداران در کشور به این ترتیب است که استانداران در تعامل دولت به‌طور کلی، وزارت کشور و وزیر کشور، برخی اعضای دولت، نمایندگان استان در مجلس، ائمه جمعه و نماینده ولی فقیه در استان، دستگاه‌های امنیتی تأییدکننده صلاحیت‌ها و پاسخ‌دهنده به استعلام‌ها، بخشی از نیروهای نظامی و شبه‌نظامی استان، احزاب و گروه‌های سیاسی، علائق ستادهای انتخاباتی برنده انتخابات و تمایلات شخصیت‌های اثرگذار و احتمالاً ملی استان انتخاب می‌شوند. هر یک از این نیروهای اثرگذار علائق و منافعی دارند و عملاً انتخاب استاندار را به معادله‌ای پیچیده برای یافتن نقطه تعادل همه نیروهای اثرگذار بدل می‌کنند مگر آن‌که یکی از نیروهای مذکور بسیار قدرتمندتر از دیگران بوده و استاندار مد نظر خود را تحمیل کند. من این نیروهای مؤثر بر انتخاب استانداران را «سهامداران» می‌خوانم و از این هر استاندار، کم‌وبیش یک شرکت سهامی است و کلیت انتخاب استانداران در کشور چیزی شبیه «شرکت سهامی استانداران» است.
بازی پیچیده‌ای میان نیروهای مذکور درمی‌گیرد و چندین پی‌آمد بر این بازی مترتب است. اول، عمده قدرتمندترین نیروهای درگیر، از بخش غیرمنتخب قدرت هستند و بنابراین دغدغه اندکی نسبت به پایگاه رأی برنده انتخابات دارند و گاه اصلاً هیچ دغدغه‌ای ندارند. بدیهی است در چنین وضعیتی، آن‌چه در انتخاب استاندار بازتاب نمی‌یابد، هم‌رأیی و هم‌سویی با خواسته‌هایی است که رأی‌دهندگان به برنده منتخب، مد نظر داشته‌اند. این گونه است که در پایان هر انتخابات، رأی‌دهندگان و بالاخص نیروهای سیاسی فعال در جریان انتخابات احساس می‌کنند نسبتی با استاندار منتخب ندارند و به این ترتیب گاه نیروهای سیاسی برنده انتخابات شاهد آن هستند که سرکردگان ستادهای انتخاباتی بازنده انتخابات، استانداری را اشغال می‌کنند.
دومین پی‌آمد این شیوه انتخاب استانداران، شکاف عظیم بین اختیار و مسئولیت است. دولت استاندارانی برمی‌گزیند که عملاً می‌توان آن‌ها را «شرکت سهامی استانداران» دانست. همه صاحبان قدرت در استان سهمی در برگزیدن استاندار داشته‌اند و در اصل اختیاری داشته‌اند اما هنگام پاسخ‌گویی که فرامی‌رسد، دولت است که در جایگاه پاسخ‌گو قرار می‌گیرد. این البته به جهت قواعد رسمی قدرت که دولت و وزارت کشور را مسئول برگزیدن استانداران می‌داند درست است اما قواعد واقعی قدرت چیز دیگری است. هر استاندار نقطه تعادل غیربهینه سایر نیروهاست که درست در لحظات پاسخ‌گویی، نه فقط مسئولیتی نمی‌پذیرند بلکه در جایگاه مدعی‌العموم قرار می‌گیرند.
همین استاندار برکنارشده گلستان را لحاظ کنید. تردید ندارم که همه مقامات استان از نماینده ولی فقیه تا نمایندگان مجلس و فرماندهان نظامی و اشخاص و احزاب سیاسی در انتخاب وی سهم داشته‌اند. امروز زمان پاسخ‌گویی است اما صرفاً دولت است که باید پاسخ‌گوی چنین گزینشی باشد. نمایندگان مجلس از مؤاخذه کردن استاندار می‌گویند و بقیه سکوت کرده‌اند.
آن دسته‌بندی اول که بین دولت‌های حزبی و جناحی‌تر – مثل دولت سیدمحمد خاتمی – و دولت‌های فراجناحی برقرار کردم، این‌جا به درد می‌خورد. دولت‌ها هر قدر وجهه حزبی‌تر به خود می‌گیرند و هویت سیاسی متمایزتری بروز می‌دهند، خط‌مشی تعریف‌شده‌تری در انتخاب استانداران در پیش می‌گیرند افرادی با وابستگی‌های بیشتر به خود انتخاب می‌کنند و از این جهت نزدیکی‌شان به پایگاه رأی‌شان و دخالت ندادن سایر گروه‌های اثرگذار بیشتر است. نکته این‌جاست که به مرور زمان، فرسودگی جناح‌ها و احزاب سیاسی، و بی‌اعتبارتر شدن مفهوم سیاست حزبی، جا برای ایده دولت فراجناحی به معنایی که در آن «شرکت سهامی استانداران» جلوه بیشتری داشته باشد، بازتر شده است.
سومین پی‌آمد مترتب بر «شرکت سهمی استانداران» شکل‌گیری «تعادل غیربهینه» است. استاندار در بازی پیچیده طرف‌های صاحب قدرت، نقطه تعادل غیربهینه است به این معنا که در نهایت همه طرف‌های قدرت درگیر به نوعی توافق می‌کنند که شخص منتخب را بپذیرند از آن جهت که بخشی از منافع مد نظر ایشان را تأمین می‌کند. شما اگر یکی از طرف‌های اثرگذار بر انتخاب استاندار باشید، به عنوان بازیگر عقلانی تلاش می‌کنید گزینه مطلوب خود را به کرسی استانداری برسانید و به دست‌آورد حداکثری برسید. اگر نتوانید به دست‌آورد حداکثری خود برسید، تلاش می‌کنید دیگران را هم از رسیدن به دست‌آورد حداکثری‌شان بازدارید و به انتخاب فردی برسید که اگرچه کاملاً هم‌راستا با منافع شما نیست، اما قدرت نه گفتن و ایستادگی در برابر خواسته‌های شما را هم نداشته باشد.
این بازی در اکثر موارد در نهایت به انتخاب گزینه‌ای می‌انجامد که برای برآوردن خواسته‌های همه طرف‌های درگیر، راهکاری دارد و به این ترتیب همه سهامداران قادرند به نحوی منافع خود را تأمین کنند. منافع همه سهامداران به انحای مختلف متعارض، غیرپایدار و اغلب ناسازگار با خواسته‌ها و منافع رأی‌دهندگان است. این وضعیت، استاندار را که باید پیش‌برنده یک برنامه علی‌القاعده سازگار با ایده برآمده از انتخابات باشد، و دستگاه کارشناسی غیرسیاسی و بوروکراتیک-تکنوکراتیک را نمایندگی کند و بخش‌های مهمی از سازوکار اداره استان و نظام تصمیم‌گیری را از عرصه سیاسی دور نگه دارند، به نقطه تعادل لابی‌ها، فشارها، ایده‌های متعارض و منافع مشروع و نامشروع بدل می‌سازد.
چهارمین خصیصه مترتب بر «شرکت سهامی استانداران» تغییر ذهنیت استانداران است. استاندار خود بیش از هر کسی می‌داند که انتخاب او محصول تعامل و تعادل در بازی قدرت بسیار پیچیده‌ای است که احتمالاً شایستگی‌های شخصی و صلاحیت‌های حرفه‌ای، و حتی وابستگی‌های حزبی و وفاداری‌های سیاسی به قدرت منتخب، کمترین تأثیر را در آن داشته‌اند. استاندار نه بر اساس پاسخ‌گویی به پایگاه رأی رئیس‌جمهور منتخب، و حتی بر اساس موفقیت در تحقق برنامه توسعه‌ای استان و شاخص‌های عملکردی، بلکه بر اساس بندبازی بر بندهایی که سهامداران بین نقاط مختلف منافع خود کشیده‌اند، قدرت خود را تداوم می‌بخشد. سابقه نیز به برخی استانداران حرفه‌ای نشان داده است که می‌توانند با همین استراتژی در دولت‌های مختلف، از دولت علی‌اکبر هاشمی رفسنجانی تا دولت حسن روحانی، همواره استاندار باشند. این بدان معناست که نه عملکردهای حزبی و تحقق شاخص‌های حکمرانی، بلکه بازی در شرکت سهامی استانداران سبب تداوم قدرت ایشان شده است.
آن‌چه گفته شد هم‌چنین بدین معناست که استاندار می‌داند در فقدان گزینه دیگری که بتواند منافع همه سهامداران را محقق سازد، قدرت را کسب کرده است. سویه افراطی این وضعیت حالتی می‌شود که استاندار می‌داند هیچ فرد دیگری وجود نداشته است که در میان انبوه حد و مرزهای ترسیم‌شده برای انتخاب استاندار، بتواند بهتر از او به همه طرف‌های قدرت «بله» بگوید. او «بله‌گوینده‌ترین» فرد موجود به همه سهامداران است و تداوم قدرت نیز در حفظ این خصیصه است.
پنجمین خصیصه مترتب بر «شرکت سهامی استانداران» آن است که استانداران الزامی به تعریف کردن خود با یک هویت سیاسی مشخص هم نمی‌بینند. استاندار در چارچوب یک حزب یا تفکر سیاسی که فشاری بر وی برای صیانت از آبروی سیاسی آن تفکر و حزب بر خود احساس کند تعریف نمی‌شود. یک خصیصه دیگر نظام انتخاب استانداران، این ویژگی را تشدید می‌کند. برخی استانداران کارمندان وزارت کشور هستند. این گروه ممکن است هویت سیاسی و حزبی هم داشته باشند، اما هویت اصلی‌شان «وزارت کشوری» بودن است. این افراد در رفت و برگشت بین وزارت کشور، استانداری‌های مختلف و گاه مأمور شدن به سایر دستگاه‌ها در حرکت هستند. این وضعیت سبب می‌شود شخص در جایگاه «استاندار» تعریف می‌شود و پس از هر دوره انتخابات در معرض انتخاب شدن به عنوان استاندار جایی قرار می‌گیرد، صرف‌نظر از این‌که نسبت او، هویت سیاسی و عملکرد گذشته‌اش با دولت منتخب فعلی، وضعیت کشور و مقتضیات جاری چیست. این همان خصیصه‌ای است که استاندار را از دغدغه وفاداری به دولت مستقر و صیانت از هویت سیاسی آن فارغ می‌کند. این گونه است که پدیده‌ای نظیر غیبت استاندار از استان در بحرانی‌ترین شرایط استان بر اثر وقوع سیل رخ می‌دهد و دولت بدون حضور سایر سهامداران و به تنهایی زیر بار پذیرش مسئولیت به‌کار گماردن استانداری می‌رود که ذره‌ای دغدغه آبروی دولت متبوع را نداشته است.
ششمین خصیصه این نظام انتخاب استانداران و بالاخص این واقعیت که بدنه بوروکراتیک و تکنوکراتیک استان فارغ از تأثیرپذیری سیاسی نیست، برنامه توسعه استان را مختل می‌کند. واقعیت این است که برای مثال منع ساختن صنایع آب‌بر در خشک‌ترین استان‌ها، واقعیتی فنی-محیط‌زیستی است و نباید تحت تأثیر سیاست و قدرت قرار گیرد. قدرت سیاسی نباید حق داشته باشد این حد و مرز فنی را مخدوش کند. شرکت سهامی استانداران درست نقض همین خصیصه است. استاندار در شرایطی که پاسخ‌گوی گروه‌های قدرت متعارض است – که حتی گاه در تعارض با خواست مستقیم رئیس‌جمهور منتخب قرار می‌گیرد – هیچ حد و مرز فنی و بوروکراتیک به رسمیت نمی‌شناسد. استاندار برنامه‌ای را پیش می‌برد که تا حدی از گذشته به او ارث رسیده (برای مثال، طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام بازمانده از گذشته را تکمیل می‌کند) و طرح‌های جدیدی به میان می‌کشد که گروه‌های قدرت در دستور کار قرار می‌دهند. این گونه است که اساساً تقاضایی برای چیزی شبیه برنامه آمایش استان شکل نمی‌گیرد. برنامه آمایش یعنی تعیین کردن حد و مرزهایی برای توسعه و نهادن محدودیت‌هایی که قدرت سیاسی حق دارد رعایت کردن آن‌ها را تسهیل و تأیید کند نه این‌که از آن‌ها عدول کند. به این ترتیب، چیزی شبیه برنامه آمایش هرگز زمینه‌ای سیاسی و تقاضایی مؤثر برای شکل‌گیری ندارند و این گونه است که چهار دهه تعلل در تدوین برنامه آمایش رخ می‌دهد. هر خط و مرز محدودکننده‌ای به ایفای نقش تعادل غیربهینه توسط استاندار یا بهترین بله‌گوینده به منافع متعارض، ضربه می‌زند.
شرکت سهامی استانداران به‌مثابه نقطه فشار هم عمل می‌کند. استاندار علی‌الظاهر مقامی است که مجلس نمی‌تواند او را استیضاح کند و بنابراین صرفاً در برابر دولت پاسخ‌گوست، اما واقعیت چیز دیگری است. مخالفت استاندار با منافع محلی سهامداران قدرت، سبب طرح سؤال و امضا برای استیضاح علیه وزیر کشور در مجلس می‌شود. استاندار به این ترتیب تحت فشار وزارت کشور قرار می‌گیرد تا به خواسته‌های سهامداران پاسخ مثبت بدهد (عقد قرارداد با فلان پیمانکار، اجازه ساخت فلان کارخانه، صدور مجوز … و به‌کارگیری آقا یا خانم الف در پست ب) تا سؤال و استیضاح وزیر کشور پس گرفته شود. این فشارها – که از آن خصیصه «وزارت کشوری» بودن استانداران و پاسخ‌گو بودن‌شان در مقابل وزیر کشور هم ناشی می‌شود – به شکل غیرمستقیم ته‌مانده‌های استقلال کم‌داشته استانداران را از میان می‌برد.
همه آن‌چه را که گفته شد به این خصیصه بیفزایید که فرایند انتخاب استانداران به صورت حداقلی هم مبتنی بر شاخص‌های صلاحیت حرفه‌ای نیست. یعنی شرکت سهامی استانداران جایی برای صلاحیت‌های حرفه‌ای باقی نمی‌گذارد. این بدان معنا نیست که استانداران منتخب الزاماً صلاحیت‌های حرفه‌ای ندارند، بلکه اگر دارند، معیار انتخاب نبوده است و بیشتر در همان سازوکار تعادل غیربهینه انتخاب شده‌اند و دست بر قضا صلاحیت حرفه‌ای هم دارند. وزارت کشور به سختی بتواند جدولی منتشر کند و توضیح دهد که بر اساس کدام مشخصات سیاسی، فنی، بورکراتیک، تناسب محلی (که برای استاندار ضروری است) و مقتضیات روز کشور استانداران را برگزیده است. بازی پیچیده پشت صحنه شرکت سهامی استانداران را نمی‌توان آشکار کرد.
سخن آخر
این‌ها فقط فرضیه‌هایی برآمده از مشاهدات من درباره فرایند انتخاب استانداران در کشور و پی‌آمدهای آن است. این کشور روی توسعه و خوشبختی نمی‌بیند مگر آن‌که این فرایندهای سراسر آلوده و پرنقصان اصلاح شود. پول‌های بیشتر، ساختن جاده‌ها و سازه‌های بیشتر، جابه‌جا شدن مدیران بیشتر و هر کاری که سبب اصلاح این فرایندهای بنیادی نشود، حاصلی جز تکرار چرخه ناکارآمد فعلی ندارد. ممکن است با همه آن‌چه نوشته‌ام مخالف باشید، ایرادی ندارد. نقدهای‌تان را بنویسید و این سازوکارهای بنیادی کشور را به بحث بکشید. اگر فکری به حال این نقصان‌های ساختاری نشود، سیل‌های بسیار سال‌های دیگر نیز ما را فرامی‌گیرند و جز وامصیبتا سر دادن کاری از دست‌مان برنخواهد آمد.
بیله دیگ بیله چغندر !