معمای بودجه ۹۹

سیدمحمدحسین عادلی رئیس اسبق بانک مرکزی در روزنامه سازندگی نوشت: بودجه پیشنهادی دولت برای سال آینده تقدیم مجلس شده است و همزمان دولت پیش نویس لایحه‏ای برای گسترش پایه مالیاتی یا وضع مالیات بر موارد جدید را در دستور کار قرارداده است. مرکز پژوهش‏های مجلس طی گزارشی که برای روشن کردن اذهان نمایندگان در خصوص بودجه ارایه نموده ضمن انتقاد از دولت برای عدم توفیق در تغییر ساختار بودجه همان راه دولت یعنی افزایش پایه‏های مالیاتی و وضع مالیات بر موارد جدید را به عنوان یکی از راهکارهای تغییر ساختار بودجه ارایه کرده است.

در واقع جالب است که هم سیاست‏گذاران دولتی و هم پژوهشگران منتقد در مجلس هر دو یک راهکار را برای تغییر ساختار بودجه لااقل در بخش منابع جست‏وجو می‏کنند. بر این اساس معلوم نیست چرا این یکی از دیگری انتقاد می‏کند در‏حالی‏که هر دو یک تحلیل و یک راهکار را ارایه می‏کنند! از نظر نویسنده این سطور همه کسانی که به عنوان تغییر ساختار بودجه در پی آن هستند که با راه حل ساده افزایش مالیات‏ها مشکل عدم تعادل بودجه را حل کنند، در واقع سطح مقوله مهم تغییر ساختار بودجه را به سطح افزایش مالیات تقلیل می‏دهند. تغییر ساختار بودجه امری بسیار بنیادی و مهم است در‏حالی‏که افزایش مالیات‏ها نوعی سیاست‏گذاری مالی است که به هیچ وجه در آن حد و حدود قرار ندارد. به عبارت دیگر این کار به نوعی پاک کردن بخش عمده صورت مسئله به نظر می‏رسد که شاید نه تنها به نتیجه مطلوب نرسد بلکه اجرای آن در شرایط کنونی، کشور را در وضعیتی مشابه شرایط و پیامدهای افزایش قیمت بنزین قرار می‏دهد. در این مختصر به چند نکته درباره تغییر ساختار بودجه، سازمان اداری کشور و فعالیت‏های آن، و موضوع افزایش مالیات اشاره می‏کنم:

بودجه مهمترین سند و آیینه تمام‌نمای سازمان اداری کشور و شیوه حکم‏رانی آن به شمار می‏آید. زیرا تمام راهبردها و سیاست‏ها و فعالیت‏های تصمیم‏گیری شده که دارای آثار مالی می‏باشند به نحوی مستقیم یا غیرمستقیم در بودجه منعکس می‏شود. در اینجا در یک طرف ساختار بودجه قرار دارد و در جهت دیگر سازمان اداری کشور وجود دارد که همواره ساختار بودجه منعکس‌کننده سازمان اداری کشور است. بنابراین هر شکل و شیوه‏ای که در سازمان اداری کشور برای حکم‏رانی در یک جامعه تنطیم و به مرحله اجرا در می‏آید همان شکل و شیوه در بودجه نمایان می‏شود. به عبارت دیگر سازمان اداری کشور در آیینه ساختار بودجه ظاهر می‏شود. رابطه دولت و حاکمیت با جامعه و مردم نیز به نحوی در بودجه منعکس می‏شود. بنابراین سخن از تغییر در ساختار بودجه سخنی سخت کارشناسانه و بنیادی است. تغییر ساختار بودجه نه فقط در شکل ظاهری این آیینه (ساختار بودجه) باید صورت گیرد بلکه باید در سازمان اداری کشور یعنی در شکل و شمایل موجودی که این آیینه آن را نشان می‏دهد نیز صورت پذیرد. معنی این سخن آن است که شیوه و سازمان‏دهی فعالیت‏ها، اولویت‌بندی‏ها، ضرورت‏ها، چراهای وجودی سازمان‏ها و فعالیت‏های آنان همه باید در تغییر ساختار مورد توجه و بازبینی قرار گیرد. باید از شرایط موجود استفاده کرده و دوباره از نو سؤال کنیم که مسؤولیت دولت و ملت در جامعه چیست و وظایف دولت و ملت کدام است؟ رابطه بین دولت و ملت چه رابطه‏ای است؟ و کجای این رابطه کارآمد و چه مواردی از آن معیوب است؟ و سؤالاتی از این قبیل که بسیار اساسی‏تر از وضع مالیات برای حل مشکل بودجه است. وقتی توانستیم رابطه و مسؤولیت‏ها را تعریف، بازتعریف و بازسازی کنیم و بخش دولتی و خصوصی جایگاه خود را در ساختاری منظم پیدا کردند و ضرورت انجام فعالیت‏ها و اولویت‏ها تبیین و تعریف شد، آنگاه می‏توانیم بگوییم شروع به تغییر ساختاری کرده‏ایم. یعنی اول باید در سازمان اداری کشور و روابط جاری در آن بازنگری کنیم تا بتوانیم در ساختار بودجه دست‏کاری کنیم.

البته باید توجه داشت که شکل و روابط موجود در سازمان اداری هر کشوری در طول زمانی طولانی به تدریج به وجود می‏آید. بحران‏های درونی و بیرونی نیز در شکل دادن مثبت و منفی به روابط آن تأثیر به سزایی دارند. معیوب بودن شکل این سازمان و ساز و کار موجود در آن محصول یک یا دو دولت نیست، بلکه فراتر از آن است. اصلاح آن نیز امری به شدت تدریجی است. نکته مهم این است که باید در نظر داشته باشیم که اصلاح ساختار بودجه که به نظر می‏رسد امری مالی و صرفاً اقتصادی است در واقع امری اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و رفتاری است که در طول زمان به وجود می‏آید و در طول زمان اصلاح تدریجی پیدا می‏کند. بنابراین در هر سیاست‏گذاری‌ای خوب است به ابعاد اجتماعی و انسانی تصمیمات مهم توجه ویژه کنیم. اینکه محور فعالیت‏های اقتصادی مردم هستند و رفتارهای مردم اجزای شکل و شیوه ساختمان اقتصاد را تحت تأثیر کلی خود قرار می‏دهد.

نکته دیگر در مورد اصلاح ساختار این است که عزمی اجماعی طلب می‏کند. اجماع‏سازی هنر حکم‏رانی است. یکی از مهم‏ترین عوامل موفقیت معجزه ژاپن بعد از جنگ جهانی دوم که ژاپن را از خاکستر جنگ به قله اقتصاد جهان رسانید همین اجماع‏سازی است. حکم‏رانی بدون اجماع به معنی نزاع دایمی است که گاهی به آنارشیسم و بی‏نظمی و بی‏دولتی می‏رسد. بنابراین برای تصمیمات ساختاری که بازیگران اصلی آن مردم هستند لازم است از یک سو شیوه‏های اقناعی برای مردم تمهید شود و از سوی دیگر که مهم‏تر است وحدت نظر بین تصمیم‏گیران و سیاست‏گذاران و مسؤولین به شیوه اجماع به دست آید. اجماع بین ایشان اقناع در سطح مردم را تسهیل می‏کند.

در وضعیت کنونی که درآمدهای نفتی تقلیل قابل توجهی پیدا کرده است و بودجه با کسری‏های شدیدی مواجه شده جایگزین کردن آن با درآمدهای جدید از جمله افزایش درآمد مالیات به عنوان تغییر در ساختار بودجه مطرح می‏شود. همان‏طور که پیش‏تر گفته شد این تنزل جایگاه مهم تغییر ساختار بودجه است. اگر به فرض موفق شویم که درآمد نفتی را با درآمدهایی از منابع دیگر جایگزین کنیم و همان سازمان اداری موجود کشور را با همان کارها و فعالیت‏های موجود ادامه دهیم آن گاه تغییر ساختار انجام نداده‏ایم. همان شکل و شمایل وابستگی قبلی که اکنون مذموم شمرده می‏شود کماکان به شکلی جدید باقی خواهد ماند. بنابراین اگر گفته می‏شود که باید از این فرصت استفاده کنیم و برخی تغییرات ساختاری را انجام بدهیم تا از وابستگی‏های شکننده رهایی یابیم باید موضوع را نه فقط در تغییر منابع بلکه در سازمان اداری موجود و در فعالیت‏ها، سازماندهی‏ها، اولویت‏ها و هزینه‏ها جست‏وجو کنیم.

شاید باید برای تبیین این موضوع مثالی ساده بزنیم که پدر خانواده‏ای که قبلا با ۱۰۰ واحد درآمد خانواده ۵ نفری خود را اداره می‏کرد، شکل و الگوی خاصی از زندگی را برای خود و خانواده فراهم کرده بود. مثلاً هر یک از فرزندان برای خود دوچرخه جداگانه داشتند. هرکدام اتاق جداگانه‏ای داشتند. بزرگ و کوچک این خانواده می‏توانستند به طور جداگانه و موازی به تفریحات خود بپردازند. کارهای موازی و جداگانه‏ای انجام دهند و مثلاً در رستوران غذا بخورند و هر یک راه خود را بروند. اما وقتی درآمد به نصف یا کمتر کاهش می‏یابد آن گاه به طور طبیعی اولین کاری که می‏کنند این است که شکل و الگو، شیوه و سازمان فعالیت‏های خود را تغییر می‏دهند. اولویت‏های خود را بازتعریف می‏کنند. در ضرورت بعضی کارها تجدیدنظر می‏کنند. البته علاوه بر این به فکر افزایش درآمد هم می‏افتند ولی اولویت را به بازنگری در شکل و الگوی مصرف زندگی خود می‏دهند و به عبارت ساده به فکر صرفه‏جویی می‏افتند. جایگزین کردن منابع چاره کار نیست گرچه می‏تواند در کوتاه‌مدت مسکن باشد. اعضای خانواده دیگر نمی‏توانند به صورت پراکنده و موازی یکدیگر به تفریح بروند. بلکه یا تفریح به کلی تعطیل می‏شود و یا دسته جمعی می‏گردد. همچنین ایشان نمی‏توانند هریک به طور موازی دوچرخه خود را داشته باشند بلکه دوچرخه به کلی باید کنار گذاشته شود و یا دسته جمعی از یک دوچرخه استفاده کنند. و قص علیهذا. بنابراین وقتی سخن از اقتصاد مقاومتی می‏شود و یا تغییر ساختار بودجه به میان می‏آید جایگزین کردن منابع ازدست رفته چاره اصلی کار نیست. باید اساسی‏تر اندیشید و به فکر صرفه‏جویی و بازنگری در شکل و فعالیت‏های سازمان اداری کشور افتاد. اگر قرار باشد که همان سازمان و شکل زندگی ادامه یابد تغییر در ساختار صورت نمی‏پذیرد. نتیجه اینکه هر زمان که بحث کمبود درآمدهای دولت مطرح می‏شود اولین چیزی که مورد توجه قرار می‏گیرد منبع درآمدی جایگزین است، در‏حالی‏که اولین نکته‏ای که باید مدنظر قرار گیرد صرفه‏جویی و کاهش هزینه‏هاست، یعنی بودجه باید به نحوی تنظیم شود که دولت بتواند بدون اینکه به اقتصاد آسیب جدی وارد شود در قالب درآمدهای مشخص، بخشی ازهزینه‏های خود را کاهش دهد و اگر بخواهد تغییر در ساختار به وجود آورد باید در کل فعالیت‏های خود بازنگری کند.

و اما در باب ایجاد درآمد مالیاتی جدید لازم است به چند نکته اشاره کنیم:

اول اینکه وضع مالیات و وصل کردن هزینه‏های کشور به مالیات امری پسندیده است اما موضوع مالیات به شکل و رابطه دولت و ملت و مسؤلیت و وظایف هر یک از آن‏ها نیز ارتباط دارد. شکل این ارتباط و سازمان اداری کشور و شکل اقتصاد که در طول سالیان متمادی به وجود آمده در نوع مالیات و نرخ آن مؤثر است. نمی‏توان اقتصاد را به شکل دولتی اداره کرد و مالیات را به شکل اقتصاد باز تحمیل نمود. مالیات‏های موجود در یک اقتصاد پیشرفته را به سادگی و به یک باره نمی‏توان به یک اقتصاد تک‌پایه‏ای در حال توسعه با تورم مزمن و کسر بودجه مداوم تزریق نمود. در اینکه پایه مالیاتی در ایران در مقایسه با بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته محدود است و ضروری است که این پایه گسترش یابد امری درست است اما موضوعات و مواردی که مشمول مالیات در کشورهای دیگر هستند در طول سالیان دراز و در شکل خاص اقتصادی و ساختار حاکمیتی آنان شکل گرفته است و لذا نمی‏توان بدون آن شکل خاص اقتصادی و روابط حاکم بر آن مالیات‏های خاص آن اقتصاد را وضع کنیم.

دوم اینکه طبق قاعده معمولاً وقتی اقتصاد در حالت رکود به سر می‏برد و فعالیت‏های اقتصادی رونقی ندارد، معمولاً مالیات‌ها تشدید نمی‏شود بلکه بر عکس تسهیل مالیاتی صورت می‏گیرد تا مشوقی برای فعالیت بیشتر باشد و تلاش گردد که دوران رونق بازگردد. بنابراین در شرایط کنونی که اقتصاد ما در شرایط تحریم قرار دارد و به دلایل مختلف در حالت رکود است وضع مالیات‏های جدید و افزایش آن‏ها آثار معکوسی بر اقتصاد خواهد داشت و اقتصاد را به مرزهای سختی عقب خواهد برد. کسب‏وکارهای متوسط و کوچک که بیشتر تولید ناخالص ما را تشکیل می‏دهد با مالیات‏های موجود شکلی از فعالیت خود را تنظیم کرده‏اند که وارد آوردن شوک به آن‏ها بسیاری را با ورشکستگی روبه‏رو می‏کند. بسیاری از خانوارهای متوسط نیز به همین منوال با مشکلات معیشتی روبه‏رو می‏شوند. اقتصاد امروز کشور تحمل این همه شوک را ندارد.

نکته سوم اینکه وضع مالیات نباید یک کار مکانیکی و یا یک کار مالی و حسابداری تلقی شود، بلکه امری است اجتماعی که واکنش در رفتار مردم ایجاد می‏کند. به عبارت دیگر مالیات جنبه اجتماعی و رفتاری قوی دارد و عکس‏العمل رفتاری قوی ایجاد می‏کند. به همین لحاظ امری فوری و آنی نیست بلکه کاری تدریجی است که باید در یک رابطه اقناعی نسبی انجام شود. هرگونه تصمیم‏گیری باید با بررسی کافی جنبه‏های اجتماعی، انسانی و اقتصادی و سیاسی آن صورت گیرد. مثلاً اگر وضع مالیات بر سپرده‏های بانکی موجب خروج سپرده‏ها از بانک شد و مردم به ارز روی بیاورند و نرخ ارز به طور غیر قابل مهاری بالا برود چه تمهیداتی باید اندیشید. اگر اعتراض در صنوف و اتحادیه‏های کسب‏وکار بالا بگیرد و منجر به اعتصاب آن‏ها بشود و ورشکستگی در آن‏ها افزایش یابد چه پاسخی درخور آن است و از این قبیل موارد. بنابراین باید پذیرفت که وضع مالیات‏های جدید آن هم در این حد وسیع امری بسی تدریجی است و نه شوک درمانی که هم باید با اجماع قابل قبولی توسط مسؤولین تصمیم‏گیر صورت گیرد و هم باید با اقناع مردم و مخاطبین آن باشد.

آخرین نکته اینکه در بحث مالیات باید سؤال شود در همین محدوده موجود آیا نظام جمع‏آوری مالیات کارآمد است. واقعیت این است که اقدامات زیادی برای بهینه‏سازی نظام جمع‏آوری شده است و منصفانه باید گفت که پیشرفت خوبی از این بابت به وجود آمده است. ولی درعین‏حال واقعیت این است که مالیات هنوز در کشورمان فردمحور است. یعنی در نهایت این ممیز و فرد است که مالیات را نهایی می‏کند و می‏دانیم هرکاری که به قضاوت فرد و کارمند وابسته شود نه‌تنها کارآمد نیست بلکه ممکن است در ورطه فساد بیفتد. بنابراین پیشنهاد این است که ما باید هنوز بر نظام جمع‏آوری مالیات کار کنیم. به نظر می‏رسد که داشتن نظامی توانمند و کارآمد با وابستگی کمینه به فرد و کارمندان ادارات مالیات حتما میزان مالیات جمع‏آوری شده چند ده درصد افزایش پیدا می‏کند حتی بیشتر ازآن چه به صورت اغراق‏آمیز در مورد جمع‏آوری مالیات از موارد دیگر گفته می‏شود. شاید دولت به دنبال آن باشد که پایه‏های مالیاتی را گسترش دهد اما واقعیت این است که درغیاب یک سیستم اداری مناسب، بسیاری از این پایه‏های مالیاتی جدید همان مشکلات گذشته را که سازمان مالیاتی نتوانسته مالیات بگیرد را خواهند داشت. پیشنهاد می‏شود در این شرایط کوشش مالیاتی جایگزین پوشش مالیاتی شود.

نتیجه و خلاصه اینکه در تلاش برای تغییر ساختار بودجه باید اول از سازمان اداری کشور و از فعالیت‏ها و روابط حاکم بر آن آغاز کنیم. برای کشوری که در کسری مداوم بودجه و تورم مزمن ناشی از آن قرار دارد این کار حیاتی است و اکنون فرصتی است برای تصحیح کردن این مهم. تغییر ساختار را از تغییر در سازمان اداری کشور و فعالیت‏ها، اولویت‏ها و کارهای موازی و غیر ضروری آغاز کنیم. دوم اینکه در تصمیمات به ظاهر اقتصادی و مالی به ابعاد اجتماعی و رفتاری آن توجه داشته باشیم. سوم اینکه وضع مالیات امری وابسته به ساختار حکم‏رانی است و باید با اجماع اتخاذ شود و بعد از بحث با مردم در یک چارچوب اقناعی عمل شود و نهایتاً به صورت تدریجی اقدام گردد. شاید برای این ۹ مورد جدید مالیاتی حداقل به ۱۰ سال وقت نیاز است تا شرایط آن فراهم شود و با مردم در یک حالت اقناع متقابل عمل شود و نکته پایانی اینکه نظام جمع‌آوری مالیات هنوز جای کار بسیار زیادی دارد و باید به آن بیشتر بپردازیم و نیز اینکه برای افزایش مالیات‏ها باید تدریجی بودن ماهیت این کارها مورد توجه دقیق قرار گیرد و هشدار آخر اینکه از تصمیمی شبیه تصمیم بنزین باید خودداری کنیم و از آن درس لازم را بگیریم.

انتهای پیام