خصوصی‌سازی به شیوه ایرانی؛ از زمین‌های خیالی هفت‌تپه تا آشیانه‌های خالی ایران‌ایرتور

علی نیلی، انصاف نیوز: علی جعفری دانشجوی دوره دکترای سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه علامه، برای نگارش پایان‌نامه دکترایش، به سراغ کیس‌های مشخص خصوصی‌سازی در این سه دهه رفته است و با استخراج مشکلات گریبان‌گیر بنگاه‌های واگذار شده، کلان روایت خود از سود و زیان سیاست خصوصی‌سازی برای اقتصاد ایران را برساخته است. او به واقعیت‌های تکان‌دهنده‌ای از قبیل استخدام نیرو پیش از واگذاری، درج ارقام نادرست در صورت‌های مالی یا پرونده‌های باز دعاوی حقوقی اشاره می‌کند و نشان می‌دهد چگونه به اسم خصوصی‌سازی، بخش خصوصی تحقیر شد، بخش دولتی دارایی‌هایش را از دست داد و بخش خصولتی فربه شد.    

تعدیل در جهان، تعدیل در ایران

ما قبلا با استفاده از پایان‌نامه شما گزارشی درباره به انحراف رفتن خصوصی‌سازی در کشور منتشر کردیم و اکنون قصد داریم ماجرای مولدسازی در دولت آقای رئیسی را ارزیابی کنیم اما قبل از ورود به این بحث، لازم است سابقه‌ای از ورود واژه خصوصی‌سازی به ادبیات اقتصاد و توسعه را مرور کنیم.

خصوصی‌سازی به مفهومی که می‌شناسیم پس از جنگ جهانی دوم در دنیا طرح شد و در دهه 1980 در برخی از کشورهای توسعه‌یافته مانند انگلستان به ثمر رسید که نتایج موفقیت‌آمیزی هم داشت.

اما در دهه 1990 در آمریکای لاتین نوع دیگری از خصوصی‌سازی را شاهد بودیم که باعث شد بحث‌های علمی و فنی بسیاری درباره مفهوم و کارکرد خصوصی‌سازی تولید شود. در این دهه، برخی کشورهای آمریکای لاتین نتوانستند وام‌هایی که از موسسات بین‌المللی گرفته بودند را به موقع پرداخت کنند و بنابراین مجبور شدند بار دیگر از همین نهادهای بین‌المللی وام بگیرند تا وام‌های قبلی را تسویه کنند. در واقع این کشورها در چرخه بدهی افتادند و استقراض جدید برای تسویه استقراض قبلی را در دستور کار قرار دادند.

در این زمان نهادهای بین‌المللی یعنی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، به این فکر افتادند که این کشورها باز هم نمی‌توانند وام‌های دریافتی خود را در سر رسیدش تسویه کنند و بنابراین نیاز است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی خود اعمال کنند. این اصلاحات با هدف کمک به مصرف درست وام‌ها طراحی شد تا کشورهای مد نظر در اداره اقتصاد خود توانمند شوند و بتوانند دیون و وام‌هایشان را به موقع پرداخت کنند.

در این دوره، یک بسته طراحی شد که ابتدا نام اجماع واشنگتنی داشت و توسط ویلیامسون در سال 1990 طرح شد و سپس به بسته تعدیل ساختاری تغییر نام داد. در این بسته، 10 سیاست تعریف شده بود که هدف اصلی‌اش کم‌کردن از بار کسری بودجه دولت و بالا بردن توان بازپرداخت وام‌ها بود. تصور بر این بود که اگر اقتصاد این کشورها درست اداره شود، بازپرداخت وام‌ها هم بدون مشکل و مساله انجام خواهد شد. بنابراین توصیه‌هایی به این کشورها ارائه شد که یکی از این ده توصیه سیاستی هم خصوصی‌سازی بود. بنابراین خصوصی‌سازی در آمریکای لاتین با فشار نهادهای بین‌المللی آغاز شد.

به فاصله کمی، فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی رخ داد و کشورهای بلوک شرق در اروپا و آسیا نیز در صف دریافت وام از موسسات بین‌المللی قرار گرفتند. در این‌جا هم نهادهای بین‌المللی به ویژه صندوق بین‌المللی پول، پرداخت وام را به انجام اصلاحات به همان روش توصیه‌شده به کشورهای آمریکای لاتین مشروط کرد. به این ترتیب سیاست‌های تعدیل در مناطق مختلف دنیا به اجرا درآمد و نتایج فاجعه‌باری هم داشت.

چرا؟

دلایل مختلفی را می‌توانیم مطرح کنیم اما در چارچوب بحث مد نظر شما، می‌توانیم فقط روی توصیه خصوصی‌سازی متمرکز شویم و ببینیم چه اتفاقی رخ داد که در ادبیات جهانی توسعه دهه 1990 را دهه از دست رفته می‌نامند. با اجرای این سیاست در کشورها، بسیاری از بنگاه‌ها که هیچ مشکلی هم نداشتند، یعنی کژکارکردی نداشت و سود هم می‌داد، عمدتا نصیب یک گروه اجتماعی خاص شد. حلقه ثروتمندان وابسته به قدرت در حاشیه خصوصی‌سازی‌ها شکل گرفت، بسیاری از بنگاه‌ها ورشکست شدند، تغییر کاربری پیدا کردند و ماشین‌آلات و تجهیزات یا زمین‌های‌شان به فروش رفت و… آن‌قدر این تجربه مصیبت‌آمیز بود که در ادبیات توسعه این دهه را به عنوان دهه از دست رفته می‌شناسند.

بعد از این تجربه فاجعه‌بار، سازمان‌های بین‌المللی بسته جدیدی را طراحی کردند که حاوی 10 سیاست جدید به عنوان مکمل 10 سیاست قبلی بود. مباحث مربوط به حکم‌رانی خوب از این‌جا شکل گرفت و وارد ادبیات توسعه شد. در این بسته جدید بیشتر تاکید بر اصلاحات نهادی داشت. یعنی اگر در بسته اول اگر روی خصوصی‌سازی یا آزادسازی تاکید شده بود، بسته دوم از ضرورت استقلال بانک مرکزی یا توانمندسازی سازمان‌ها و شرکت‌ها حرف می‌زد. به هر حال خصوصی‌سازی به عنوان یک توصیه سیاستی در جهان طرح و اجرا شد.

در دهه 1370، وقتی خصوصی‌سازی در ایران پس از جنگ مطرح شد، به نظرتان یک ضرورت بود یا بیشتر اقدامی بود برای شبیه‌شدن به اقتصاد جریان اصلی در دنیا؟

خصوصی‌سازی از پایان جنگ مورد توجه دولت سازندگی قرار گرفت و از همان سال تا امروز همواره به عنوان یک سیاست اصلی اصلاح اقتصادی در دستور کار قرار داشته و در دولت‌هایی که حتی از نظر رویکرد سیاسی و اقتصادی متفاوت بوده‌اند از این سیاست استفاده کردند.

در مورد ضرورت داشتن با نداشتن، قضاوت سخت است. پس از جنگ، شرایط ویژه‌ای بر کشور حاکم بود. کشور نیاز به بازسازی داشت. برای بازسازی باید تامین منابع می‌کرد و برای تامین منابع باید هم منبع جدید خلق می‌کرد و هم بخشی از منابع موجود را آزاد می‌کرد.

دقت کنیم که در این زمان، سیاست‌های تعدیل در جهان در حال اجراست و یک الگوی مسلط جهانی تلقی می‌شود که هنوز عوارض خود را نشان نداده است. البته همان زمان توصیه‌هایی در کشور وجود داشت که دولتمردان را از اجرای بسته سیاستی تعدیل پرهیز می‌داد اما به هر حال سیاستی بود که مورد توجه سیاستمداران قرار گرفته بود. راه حل ساده‌ای هم بود که بنگاه‌ها واگذار شوند تا کسری بودجه دولت کاهش پیدا کند. این‌گونه جا افتاده بود که بخشی از منابعی که تا پیش از این به بنگاه‌ها تخصیص داده می‌شد، پس از واگذاری بنگاه به بخش خصوصی آزاد می‌شود و در اختیار سازندگی قرار می‌گیرد.

البته بار دیگر تاکید می‌کنم که خلق منابع به این روش، ساده‌ترین و دم دست‌ترین راه بود و با وجود این‌که بسته سیاستی تعدیل در گسترده جهانی در حال اجرا بود اما در کشور عده‌ای مخالف اجرای آن بودند و نسبت به عواقب آن هشدار داده بودند.

از فقدان قانون تا قانونی که بد عمل شد

شما بزرگ‌ترین اشکال خصوصی‌سازی‌های اولیه را چه می‌دانید؟

من خصوصی‌سازی‌های پس از انقلاب را به سه دوره تقسیم‌بندی می‌کنم. دوره اول از سال 1368 تا ابتدای برنامه سوم و تشکیل سازمان خصوصی‌سازی است. دوره دوم از تاسیس سازمان خصوصی‌سازی است تا ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، و دوره سوم هم از زمان صدور این ابلاغیه تا امروز را شامل می‌شود.

مبنای این تقسیم‌بندی این است که تا قبل از تشکیل سازمان خصوصی‌سازی هیچ نظم و نسقی برای خصوصی‌سازی وجود نداشته است. مثلا در زمانی یک دبیرخانه تشکیل شده تا این کار را پیش ببرد و در دوره دیگر هیات وزیران مسئول واگذاری‌ها شده است. این بی‌نظمی با تشکیل سازمان خصوصی‌سازی تا حدود زیادی برطرف می‌شود.

آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی تدوین می‌شود که به خصوصی‌سازی سر و شکل می‌دهد. بعد هم سیاست‌های کلی اصل 44 ابلاغ می‌شود و قانون مربوط به آن نوشته می‌شود که محدودیت‌هایی برای واگذاری قائل می‌شود، ابهامات بسیاری را برطرف می‌کند و نظم بهتری به خصوصی‌سازی می‌دهد. البته باز هم ابهام‌هایی وجود دارد و نقدهایی را می‌توان به قانون یادشده وارد دانست اما در مجموع شرایط بهتری بر واگذاری‌ها حاکم شد.

پس در پاسخ به سوال شما، همان‌طور که اشاره کردم فقدان نظم و قانون در واگذاری، بزرگ‌ترین ایراد دوره اول خصوصی‌سازی‌هاست. قاعده و ضابطه خاصی وجود نداشت و بنگاه‌ها با صلاح‌دید و نظر شخصی واگذار می‌شدند. بنابراین به ویژه در فاصله سال‌های 1372 تا 1376، واگذاری‌هایی که بدون نظارت و با راهبری شخصی وزرا انجام می‌شد، به فساد آلوده شد که رد پای آن را می‌توان در گزارش‌های رسمی متعدد مانند گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس یافت. از این دوره برخی با نام دوره اختصاصی‌سازی یاد می‌کنند چرا که بنگاه‌های دولتی به نزدیکان ساختار قدرت به ویژه در دولت واگذار شد.  

ما شاهدیم در دوره آقای احمدی‌نژاد یکی از افراطی‌ترین واگذاری‌های دارایی‌های دولت اتفاق افتاد در حالی‌که ایشان منتقد عملکرد اقتصادی آقای هاشمی بود. از ویژگی‌های خصوصی‌سازی این دوره صحبت کنید؟

در این باره گزارشی که شما منتشر کردید به اندازه کافی گویا بود و اجازه بدهید آن مباحث را تکرار نکنیم. به طور خیلی خلاصه، استفاده دولت نهم و دهم از ابلاغیه اصل 44 برای پرداخت بدهی دولت به بخش عمومی غیردولتی، با عنوان رد دیون، واگذاری بخشی از اموال دولت تحت قالب سهام عدالت و فروش سهام شرکت‌های دولتی در بورس به بخش عمومی باعث انحراف خصوصی‌سازی شد.

دولت ناتوان، بخش خصوصی ناتوان

شما بررسی موردی هم داشته‌اید. کدام واگذاری‌ها را مطالعه کرده‌اید؟ آیا در همه این پرونده‌ها، یک پدیده غالب وجود دارد که بتوان آن را خصوصیت یا ویژگی خاص خصوصی‌سازی در ایران نامید؟

من 8 پروژه خصوصی‌سازی را به صورت موردی بررسی کرده‌ام. 4 پرونده در قالب رد دیون واگذار شده و 4 مورد به بخش خصوصی واقعی واگذار شده است.

ایران‌ایرتور، هواپیمایی آسمان، هپکو، حمل‌ونقل ریلی رجا، کشت‌وصنعت مغان، دخانیات ایران، نیشکر هفت‌تپه و ماشین‌سازی تبریز، را مورد بررسی قرار داده‌ام که این بررسی شامل بررسی اسناد و صورت‌های ملی، مصاحبه با مدیران شرکت‌ها، مسئولین وقت سازمان خصوصی‌سازی، مدیران وقت هلدینگ‌های پذیرنده و… بوده است. فکت‌های به دست آمده را در چارچوب نظریه اصلی تجزیه و تحلیل کردم.

پدیده غالب در واگذاری به نظر من کوته‌نگری به معنای ترجیح منافع کوتاه‌مدت به منافع بلندمدت در توسعه ملی توسط دولت، ظرفیت پایین دولت برای انجام اصلاحات اقتصادی، و ناتوانی و توسعه‌نیافتگی بخش خصوصی در تملک و اداره بنگاه‌ها، سه عامل مسلط در شکست خصوصی‌سازی در ایران بوده است.

دولت همواره دنبال پوشش کسری بودجه و کاهش بار مالی خودش بوده که در همه واگذاری‌ها رد آن را می‌توان پی گرفت. یعنی خصوصی‌سازی به عنوان سیاست اصلاحی برای اصلاح عملکرد دولت و توسعه بخش خصوصی به کار برده نشده است. در ادبیات توسعه گفته می‌شود دولت توانمند نیست ظرفیت نهادی پایینی برای پیش‌برد اصلاحات مد نظرش دارد. قادر نیست هماهنگی لازم را بین ذی‌نفعان به وجود بیاورد و خصوصی‌سازی را با قدرت پیش ببرد. قادر به نظارت موثر نیست و نمی‌تواند پیش از واگذاری اصلاحات مورد نیاز را اعمال کند. مثلا نهادهای تنظیم‌گر جدیدی به وجود بیاورد که پس از واگذاری بتوانند بخش حاکمیتی وظایف بنگاه واگذارشده را با ترتیبات نهادی جدید انجام دهند. برای این‌که ذهن‌تان به مساله نزدیک شود در نظر بگیرید که شرکت‌های واگذارشده به بخش خصوصی که وظایف حاکمیتی داشته‌اند، بعد از واگذاری بلاتکلیف مانده‌اند. برای مثال شرکت دخانیات ایران یا حمل‌ونقل ریلی رجا، تنظیم‌گرهای بخشی در حوزه کاری خود بوده‌اند، حامی مصرف‌کننده و قیمت‌گذار بوده‌اند. متولی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای دولت بوده‌اند و… اما تا مدت‌ها بعد از واگذاری، بسیاری از این وظایف بلاتکلیف مانده و دولت نمی‌توانسته تصمیم بگیرد که آن وظایف را به چه ترتیبی به انجام برساند.

علاوه بر همه این موارد، دولت فاقد توانمندی لازم برای قیمت‌گذاری درست و واقعی شرکت‌ها بوده است. بسیاری از این شرکت‌ها با مشکلات مالی و حقوقی حل و فصل نشده واگذار شده‌اند. بعضا صورت‌های مالی یا جریان وجوه دارای مغایرت بوده است. تقریبا در همه موارد خصوصی‌سازی این ناتوانی در دولت مشهود و پررنگ است.

با این فرض که دولت بنگاه‌ها را واگذار کرده تا از همین دردسرها خلاص شود، باز هم به آن نقد وارد است؟

بله، در ادبیات خصوصی‌سازی بعد از اتفاقات دهه 1990، شاهد یک تغییر الگو یا شیفت پارادایم بوده‌ایم. بررسی‌های مختلف و گزارش‌های گوناگون از بخش‌های مختلف جهان اثبات کرد که الزاما با انتقال مالکیت یک بنگاه به بخش خصوصی، کارایی ارتقا می‌یابد. بنابراین از نظر علمی این ثابت شده بود که واگذاری یک بنگاه مشکل‌دار به بخش خصوصی، باعث حل و فصل مسائل آن بنگاه نمی‌شود و ممکن است به دلیل افول اقتدار دولتی که تا پیش از این بنگاه از آن بهره‌مند بوده، مشکلات افزایش هم پیدا کند.

در همین رابطه بد نیست اشاره کنم 5 اقتصاددان منتسب به جریان اصلی اقتصاد که برنده جایزه نوبل هم بوده‌اند، به همراه 7 اقتصاددان روسی، نامه‌ای خطاب به بوریس یلتسین، رئیس‌جمهور وقت فدراسیون روسیه می‌نویسند و در آن اعتراف می‌کنند که تحلیل‌شان اشتباه بوده است و اگر رمزی در برتری مکانیسم بازار وجود داشته باشد، آن رمز در رقابت است و نه مالکیت.

بنابراین در ادبیات جهانی، رقابت به مالکیت ارجح دانسته شده است. به همین ترتیب دولت توانمند دولتی است که توان ایجاد رقابت در سطح اقتصاد ملی را دارا باشد. یعنی با ایجاد نهاد تنظیم‌گر، به رقابت دامن بزند. باز وجه غالب در خصوصی‌سازی‌های کشور این بوده که دولت به هیچ وجه نتوانسته برای بنگاه‌های واگذارشده شرایط رقابت را فراهم کند.

تا این‌جا کوته‌نگری و ناتوانی دولت را به عنوان عوامل شکست خصوصی‌سازی در ایران برشمردید. چه دلیل یا دلایل دیگری را می‌توان به این فهرست اضافه کرد؟

ضلع دیگر شکست خصوصی‌سازی‌ها در ایران فقدان بخش خصوصی توانمند برای اداره بنگاه‌های بزرگ بوده است. واقعیت این است که بخش خصوصی توان مالی خرید بسیاری از بنگاه‌های عرضه شده را نداشته اما بخش عمومی غیردولتی با توجه به منابع در اختیارش راحت‌تر می‌توانسته وارد روند خرید بنگاه‌های بزرگ شود.

ضمن این‌که بخش خصوصی با مشکل بزرگ‌تری هم دست به گریبان بوده است. در اقتصاد ایران فضای کسب و کار اصلا به سود بخش خصوصی سامان داده نشده است. شاخص‌های مختلفی برای پایش فضای کسب و کار وجود دارد که در هیچ‌کدام عملکرد اقتصاد ایران قابل دفاع نیست. بنابراین بخش خصوصی علاوه بر این‌که توان مالی خرید بنگاه‌های بزرگ را نداشته، فاقد فضای کارکردی مناسب هم بوده است.  

از زمین‌های خیالی هفت‌تپه تا آشیانه‌های خالی ایران‌ایرتور

اگر موافقید وارد مصادیق بشویم. می‌توانید با ذکر نمونه مشخص، مسیر اشتباه خصوصی‌سازی بنگاه‌های بزرگ را نشان دهید؟

همان‌طور که اشاره کردم، پرونده واگذاری دو کشت و صنعت مغان و نیشکر هفت‌تپه را بررسی کرده‌ام. در هر دوی این واگذاری‌ها که اکنون هر دو هم باطل شده و به دولت بازگشته، فرد خریدار با پدیده معارض برای زمین‌ها مواجه شده است. به عبارت دیگر دولت املاک و زمین‌هایی را به عنوان دارایی شرکت واگذار کرده که معارض جدی داشته است.

در هفت‌تپه، عشایر و روستاییان برای تعلیف دام‌های خود از زمین‌هایی استفاده می‌کردند که در صورت اموال به شرکت تعلق داشته است. بخشی دیگر از زمین‌های هفت‌تپه هم برای کاوش‌های باستان‌شناسی در اختیار وزارت میراث فرهنگی بوده است. یعنی خریدار، پول زمین‌هایی را به عنوان دارایی پرداخت کرده که امکان استفاده و بهره‌برداری از آن را نداشته است.  

در مورد کشت و صنعت مغان، زمین‌های چند روستا قبلا خریداری شده و ظاهرا وجه لازم هم پرداخت شده است اما طی سال‌های متمادی این زمین‌ها در اختیار روستاییان باقی مانده و توسط آنان بهره‌برداری می‌شده است.

بدیهی است که وقتی دولت با قدرت خود نتوانسته با معارضین به توافق برسد، طبیعتا خریداران جدید نمی‌توانسته‌اند مساله را حل کنند.

در پرونده واگذاری ایران‌ایرتور، این شرکت اول در اختیار بخش عمومی غیردولتی قرار می‌گیرد و به یکی از صندوق‌های بازنشستگی زیرمجموعه وزارت دفاع داده می‌شود. این شرکت نمی‌تواند مطالبات دولت را پرداخت کند و در نتیجه خلع ید می‌شود و ایران ایرتور دوباره در لیست واگذاری قرار می‌گیرد اما مالک جدید نمی‌تواند شرکت را تحویل بگیرد و حتی درگیری فیزیکی هم پیش می‌آید! بالاخره بعد از چند ماه این مساله با دخالت وزرا حل و فصل می‌شود. با این‌حال بخشی از اموال شرکت که متعلق به خریدار جدید بوده است به او تحویل داده نمی‌شود از جمله 5 فروند هواپیمای توپولف که هیچ‌گاه به مالک جدید داده نشده در حالی که او باید بدهی ارزی خرید این هواپیماها را بپردازد. همچنین ساختمان اداره مرکزی ایران‌ایرتور در اختیار مالک خلع ید شده پیشین می‌ماند و ساختمانی دیگر با ارزش پایین‌تر در منطقه‌ای دیگر به مالک خصوصی جدید تحویل داده شده است.

این یعنی دولت حتی توان لازم را برای واگذاری آن‌چه خودش قیمت‌گذاری کرده، ندارد. مالک خصوصی ایران‌ایرتور وقتی بنگاه را در اختیار می‌گیرد با بدهی نسبتا سنگین به شرکت‌های خدماتی صنعت هوایی مواجه می‌شود در حالی‌که این بدهی‌ها در دفاتر و صورت‌های مالی شرکت ثبت نشده است.

مورد دیگر این است که در مقاطع پیش از واگذاری، حجم زیادی از نیروی انسانی به استخدام بنگاه‌ها درآمده‌اند. این استخدام‌ها به دلایل مختلف از جمله فشارهای مقامات استانی یا چهره‌های سیاسی انجام شده و یکی از بهترین نمونه‌هایش کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه است که پیش از واگذاری، 2 هزار نفر نیروی جدید استخدام می‌کند.

از سیگار تا قطار؛ وظایفی که روی زمین ماند

اشاره‌ای داشتید که در برخی واگذاری‌ها، وظایف حاکمیتی شرکت بلاتکلیف مانده است. مصداقش چیست؟

یکی از جالب‌ترین نمونه‌ها شرکت دخانیات ایران است که به صندوق بازنشستگان فولاد واگذار می‌شود. خب شرکت دخانیات ایران سال‌ها تولیدکننده انحصاری سیگار و محصولات دخانی در کشور بود و وقتی در دهه 1380، شرکت‌های خارجی اجازه پیدا کردند در ایران تولید کنند، شرکت دخانیات مسئول نظارت بر عملکرد این شرکت‌ها، کنترل و اعلام قیمت سیگارهای تولیدی آنان و وارد کردن تکنولوژی‌های جدید تولید به کشور می‌شود.

بعد از واگذاری و جدا شدن شرکت دخانیات از بدنه دولت، تا مدتی این وظایف بلاتکلیف می‌ماند. بعد واحدی از سوی وزارت صمت تشکیل می‌شود تا عهده‌دار نظارت و کنترل کیفیت و نرخ‌گذاری شود. جالب این است که این واحد، درون شرکت دخانیات تشکیل می‌شود و از امکانات آن استفاده می‌کند. نیروهای این واحد هم به عنوان مستخدمین دخانیات فعالیت می‌کنند و به وزارت صمت منتقل نمی‌شوند.

این یکی از نمونه‌های جالب است که پیش از واگذاری هیچ فکری برای وظایف حاکمیتی بنگاه بزرگ دولتی نشده است. مشابه همین غفلت را در مورد شرکت حمل و نقل ریلی رجا مشاهده می‌کنیم.

رجا در شرایطی در آخرین روزهای اسفند 1388 واگذار شد که نه مدیران شرکت و نه مسئولان وزارت راه از آن خبر نداشتند. ماجرا هم این بود که در ماه‌های ابتدایی این سال حقوق بازنشستگان تامین اجتماعی بسیار بیشتر از تورم، یعنی حدود 50 درصد افزایش می‌یابد که خیلی‌ها معتقدند با هدف تاثیرگذاری بر انتخابات پیش روی ریاست جمهوری این کار انجام شده است. به هر حال با این افزایش بسیار بزرگ در حقوق بازنشستگان، دولت به سازمان تامین اجتماعی بدهکار می‌شود و در نهایت تصمیم می‌گیرد رجا را به جای بدهی به تامین اجتماعی واگذار کند. در فروردین 1389 وقتی مدیران و کارمندان راه آهن بر سر کار می‌آیند متوجه می‌شوند شرکت واگذار شده است.

رجا مجری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای دولت بوده است یعنی به واسطه دولت فاینانس می‌گرفته و واگن می‌خریده است. رجا واگن‌های وارداتی را بین شرکت‌ها توزیع می‌کرده است، خطوط را مشخص و قیمت‌ها تعیین می‌کرده است و معمولا خطوط زیان ده را خود اداره می‌کند. با واگذاری، تمام این تنظیم‌گری‌ها دچار اختلال می‌شود. یک نمونه‌اش این‌که واگن‌های وارداتی دچار مشکل مالکیت می‌شود. یعنی تامین اجتماعی می‌گوید این واگن‌ها متعلق به شرکت واگذار شده است و دولت می‌گوید منابع مالی‌اش را من تامین کرده‌ام و متعلق به من است. چند سال طول می‌کشد تا واگن‌های وارداتی از گمرک ترخیص می‌شوند.

باز نکته جالب این است که تامین اجتماعی از رجا انتظار داشته سود بدهد تا بتواند مصارف این سازمان را پوشش دهد در حالی‌که دولت اصرار داشته که رجا هنوز در خطوط زیان‌ده ارائه خدمت کند اما چون شرکت دیگر دولتی نبوده، از کمک زیان هم نمی‌تواند استفاده کند.     

هواپیمایی آسمان یکی از قدیمی‌ترین واگذاری‌های مورد بررسی ما بوده است. این شرکت در سال 1383 به صندوق بازنشستگی کشوری واگذار می‌شود. در طرح اشتغال‌زایی دولت آقای احمدی‌نژاد، آسمان مکلف می‌شود تعداد زیادی نیروی انسانی را جذب کند و به استخدام خود دربیاورد.

شرکت آسمان یکی از نمونه‌های خوب برای گرفتن رد فشارهای سیاسی بر بنگاه‌های اقتصادی است. بنگاه مجبور می‌شود خدماتی را ارائه دهد که ارزش اقتصادی برایش ندارد اما برای وزیر یک اعتبار سیاسی فراهم می‌آورد که مانع استیضاح یا فشارهای دیگر می‌شود.

بر اساس یافته‌های شما آیا می‌توانیم بگوییم خصوصی‌سازی در ایران مطلقا شکست خورده است یا نه؟ کدام نمونه موفق را سراغ داریم؟

من نمی‌توان قضاوت مطلق کنم. همان طور که گفتم بیشتر از 80 درصد واگذاری‌ها اصلا به بخش خصوصی نبوده است. بخش خصوصی ناتوان از خرید بسیاری از بنگاه‌های بزرگ بوده است و اگر هم می‌توانست این شرکت‌ها را تملک کند به دلیل فضای کسب و کار نامساعد و بی‌ثباتی ناشی از تحریم‌ها در فضای کلان اقتصاد، کاری از پیش نمی‌برده است.

با این وجود در میان واگذاری‌ها، موارد موفق هم دیده می‌شود. برای مثال هواپیمایی ایران ایرتور یک واگذاری موفق بود و این شرکت پس از خصوصی‌شدن به یکی از شرکت‌های موفق هواپیمایی کشور تبدیل می‌شود. مسافر بیشتری جا به جا می‌کند، ناوگانش را گسترش می‌دهد، تاخیرهایش کمتر می‌شود، تراز مالی‌اش بهبود می‌یابد و تاییدیه‌هایی از سازمان‌های بین‌المللی دریافت می‌کند. اگر این شرکت به بحران افت شدید مسافر که از عوارض همه‌گیری کرونا بود دچار نمی‌شد امروز وضع به مراتب بهتری داشت.

توجه کنید که همه این موفقیت‌ها با وجود فضای نامناسب کسب و کار به ثبت رسیده است. یعنی فضایی که نرخ بلیت جایی دیگر تعیین می‌شود، خطوطی به شرکت تحمیل می‌شود و…

تکرار می‌کنم که با وجود غلبه موارد شکست‌خورده، می‌توان موارد موفقی را هم سراغ گرفت و بنابراین نمی‌توان گفت خصوصی‌سازی در ایران مطلقا شکست خورده است.  

مولدسازی در مسیر خصوصی‌سازی

این‌که در دولت‌های مختلف با خاستگاه‌های سیاسی مختلف در نهایت خصوصی‌سازی نتوانسته گرهی از مشکلات اقتصاد ایران باز کند و باری از روی دوش مردم ایران بردارد شما را به چه نتیجه‌ای رسانده است؟

ببینید، خصوصی‌سازی در این 34 ساله به عنوان یک سیاست اصلی مورد تاکید دولت‌های گوناگون بوده است و تا جایی که مطالعه کرده‌ام، برنامه هفتم توسعه هم کماکان این مسیر پیگری خواهد شد.

این‌که دولت‌ها با خاستگاه متفاوت به این نقطه می‌رسند که از خصوصی‌سازی کسب درآمد کنند یا دیون خود را سبک کنند، به ساختار نهادی این اقتصاد مربوط است. دولت در این سه دهه با شدت و ضعف و در دهه اخیر با شدت بسیار بالایی با بی‌ثباتی در فضای اقتصاد کلان مواجه بوده که باعث شده نیاز شدیدی به منابع داشته باشد. این نیاز، خصوصی‌سازی را به روش کسب درآمد تبدیل کرده است.

در شرایط فعلی و با این حجم از بی‌ثباتی اقتصادی و سیاسی بین‌المللی، دولت در ایران اصلا نه امکان و نه مجال اصلاح در حوزه اقتصاد را ندارد و از خصوصی‌سازی هم به عنوان یک ابزار اصلاحی نمی‌تواند بهره بگیرد.

بنابراین تا فضای اقتصاد کلان به ثبات نرسد، دولت از ظرفیت کارشناسی مناسب برخوردار نشود و پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی را طراحی و پیاده‌سازی نکند، باز هم از واگذاری بنگاه‌ها طرفی نخواهد بست.

دولتمردان کنونی اصرار عجیبی بر واگذاری دارایی دولت دارند و این‌بار با اسم مولدسازی سراغ آن رفته‌اند. به نظرتان چه درس‌هایی برای مجریان اکنون خصوصی‌سازی وجود دارد که آنان بعدها منکر اطلاع خود نشوند؟

در اواخر عصر ناصری برای اولین بار در تاریخ ایران، مولدسازی رخ داد و ریشه تاریخی طرح اخیر به آن دوره بازمی‌گردد. در زمان ناصرالدین شاه قطحی بزرگی رخ داد. زمین‌ها کشت نشد، جمعیت نیروی کار کاهش پیدا کرد و در نتیجه عمده درآمد دربار که از تیول‌داری بود به شدت افت کرد. چاره‌ای که اندیشیده شد این بود که زمین‌ها به همان تیول‌داران واگذار شود. بزرگ‌مالکی در اقتصاد ایران با دست‌خط همایونی واگذاری زمین‌ها پدید آمد.

می‌خواهم بگویم به لحاظ تاریخی اولین پاسخی که دولت در ایران برای کسری منابعش داشته، فروش دارایی‌هایش بوده است.

گفته می‌شود دارایی راکد را واگذار می‌کنیم و از منابع به دست آمده، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به سرانجام می‌رسانیم. اما اگر کسری تراز عملیاتی دولت در دو سه دهه اخیر و وضعیت بودجه عمرانی را بررسی کنیم، متوجه می‌شویم آن‌قدر وضع مالی دولت خراب است که اساسا امکان هزینه‌های زیرساختی و توسعه‌ای از این منابع را نخواهد داشت.

شواهد متعدد نشان می‌دهد دولت به شدت درگیر امور جاری است و نمی‌تواند به تعهدات خود عمل کند و منابع حاصل از مولدسازی را به طرح‌های زیرساختی تخصیص دهد.

درس بزرگ خصوصی‌سازی برای ما این است که در فقدان دولت توانمند و بخش خصوصی توانمند، هرگونه سیاست اصلاحی که احیانا در مناطق دیگر دنیا موفق عمل کرده است، به اهدافش نمی‌رسد و موفق نخواهد بود. مولدسازی در شرایط امروز ایران در بهترین حالت به اتلاف منابع منجر می‌شود و در بدترین حالت به فساد بسیار گسترده دچار می‌شود.  

پیش‌بینی‌تان از سرنوشت دور جدید خصوصی‌سازی چیست؟

به نظر می‌رسد دولت بخش عمده‌ای از بنگاه‌های قابل واگذاری خود را واگذار کرده است و بنابراین بر مولدسازی متمرکز خواهد بود اما همان‌طور که اشاره کردم شواهد نشان می‌دهد وضع مالی دولت خوب نیست و بنابراین مولدسازی به برنامه ای برای تامین منابع بدل خواهد شد.

به لحاظ قانونی، دولت گرچه به صراحت رد دیون را برای خود ممنوع اعلام کرده است اما با مواد و بندهای قانونی دیگر، راه پرداخت بدهی‌‌اش به بخش عمومی از طریق رد دیون را بازگذاشته است. بنابراین به نظر می‌رسد هم‌چنان شاهد روند واگذاری در قالب رد دیون خواهیم بود که نتیجه‌ای بهتر از آن‌چه امروز تجربه می‌کنیم نخواهد داشت و در نهایت عایدی نظام ملی تنها فشار بیشتر بر منابع و مصارف دولت خواهد بود.

انتهای پیام