حق بر شهر سالم و امن
دکتر «غلامرضا کامیار»، وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی به بهانه‌ی اتفاق ساختمان پلاسکو یادداشتی درباره ی حق داشتن شهر سالم و امن نوشته و آن را در اختیار انصاف نیوز قرار داده است، که در پی می آید:
مقدمه: معیارهای شهرسازی در گذشته و حال همانند نیست. سیمای شهرها بر مبنای اصالت و تقلید، فقر و غناء، مشارکت ورزی و خودمحوری، قانون پذیری و قانون گریزی، خردورزی و بی خردی، سازگاری با طبیعت و یا ستیز با آن رنگ‌های گوناگونی می‌گیرد. شهر در گذشته همگرا با طبیعت و هم اکنون واگرا از آن است. شهرهای ایرانی بر مبنای انسان محوری، رعایت سنتها، سلیقه‌ها و علایق، توجه به اقلیم و آب و هوای هر منطقه، میزان نیاز اهالی به مسکن، احترام به حقوق ارتفاقی و همجواری شکل می‌گرفتند. شهر، مروج بیگانگی و گمنامی نبود، محله هویت داشت، همیاری محلی و فرهنگ احترام به بزرگان و دست گیری از نیازمندان در بین اهالی رعایت می‌شد. شهرها در طی سه دهه گذشته به گونه بی سابقه‌ای گسترش یافته و شتابان تا حریم دریاها، رودخانه‌ها و جنگلها پیش رفته و بسیاری از اراضی زراعی و باغات را بلعیده‌اند. روستاهای زیادی، در همین مدت، به شهر تبدبل شدند و شهرهای بزرگ بسان کهربا جمعیت سایر مناطق را جذب و توازن جمعیتی نقاط کشور را بر هم زدند. شهر وحشی یک واقعیت غم انگیز است که پیوسته شهروندان را تهدید و در نهایت خود را بمباران می‌کند. چنین شهری نه بر مبنای قانون که بر اساس اراده و میل حاکمان شکل می‌گیرد. آیا ما شهرها را با چشمان باز می‌سازیم؟ آیا فاصله طبیعت و شهر زیاد نیست؟ آیا شهروندان از احساس نا امنی رنج نمی‌برند؟
فصل نخست: مالیه شهر و قانون شهرسازی
شهرداریها به عنوان سازمانهای محلی مستقل و غیر دولتی مسولیت اداره شهرها را بر عهده دارند. منابع مالی شهرها در قانون پیش بینی شده است. کمکهای دولتی یکی از منابع ششگانه مذکور در ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها را تشکیل می‌دهد. نظریه قطع کمکهای دولتی و استقلال مالی این سازمانهای محلی در آغاز دهه شصت و زمان جنگ تحمیلی مطرح و سرانجام در قوانین کشور بازتاب یافت. نظام مالی شهرها، بدون پیش بینی منابع مالی پایدار، آشفته و امکان تأمین هزینه‌های جاری و طرح‌های عمرانی نا ممکن می‌شد. طراحان قانون برنامه و بودجه سال 1362 از تبعات چنین تصمیمی نا آگاه نبودنند و به این سبب دولت را مکلف نمودند ظرف مدت شش ماه لایحه‌ای را به مجلس تقدیم نماید که ظرف مدت سه سال شهرداریها به خودکفایی کامل برسند؛ دولت به این تعهد عمل نکرد و نیاز مالی زمینه گرایش شهرداریها به منابع غیر مشروع را فراهم کرد[1]. شهرداران به سوی بدعتهای خطرناکی همچون تراکم فروشی، تغییر معوض کاربری‌های شهری و تشکیل کمیسیونهای جعلی با نامهای مختلف از قبیل توافقات و یا کمک به طرح‌های عمرانی برای دریافت وجه در قبال ارائه خدمات روی آوردند. آنان همچنین در آمدهای ناشی از جریمه‌های کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را در ردیف منابع مهم مالی شهر قرار دادند و بیش از آنکه در اندیشه قلع و قمع بناهای غیر مجاز باشند از نظریه تبدیل تخریب به جریمه و دریافت آن حمایت کردند.
ضابطه فروشی به امری عادی بدل شد و همچون دشنه‌ای بر قلب شهرها نشست. وزارت مسکن و شهرسازی، به عنوان ناظر عالی بر مقررات شهرسازی، سیاست‌های دوگانه‌ای را در رابطه با تراکم فروشی در پیش گرفت. مبارزه جدی با این بدعت خطرناک که با طرح شکایت در دادگستری و اخذ دستور توقف عملیات ساختمانی برج‌های متعددی در تهران آغاز شده بود با تغییر وزیر به سوی دیگر هدایت شد. وزارت مسکن و شهرسازی در شهریور ماه 1376، در دوران وزارت آقای علی عبدالعلی زاده اقدام به پس گرفتن شکایت خود علیه پرونده حدود 100 دستگاه برج ساز در سطح شهر تهران نمود نماینده فقید سنندج مرحوم مهندس ادب پس از طرح سؤال از وزیر مسکن، نطق پرشوری را در رابطه با تراکم فروشی، بی توجهی به طرح جامع تهران، نقض حریم خصوصی وموقعیت برج‌ها بیان داشت:
.. در طرح جامع تهران که ایشان (وزیر مسکن) مطالعه نکرده‌اند موکدأ راجع به گسل‌ها اشاره و گفته شده است که رعایت اصول فنی را بکنید. در نزدیکی و در کنار همان گسل‌ها، همان آدم‌هایی که محتاج پول و دنبال سود بادآورده هستند دارند برج می‌سازند، فردا برادران و خواهران ما باید در این برج‌ها زندگی کنند. این‌ها اگر در طبقات بالا که نکات ایمنی رعایت نشده است زندانی شوند و جلوی چشم ما بسوزند و بمیرند، فردا جواب ما به خدا چه خواهد بود؟ اکثر قریب به اتفاق این برج‌ها اصلأ ایمنی ندارند. هرکس خواست با من بیاید به او نشان می‌دهیم”[2].
ساختمانهای بلند مرتبه یکی پس از دیگری آسمان شهر را به تسخیر خود در آوردند و بی توجه به حقوق همجواری، الزامات زیست محیطی و تأثیر گذاری بر معابر، ترافیک و آلودگی هوا خود را بر شهر و شهروندان تحمیل نمودند. نخستین پرسش در برابر قانون گریزهای گسترده موضع قانون شهرسازی بود. نویسندگان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب 1383 نیاز کشور به قانون جامع شهرسازی و معماری را احساس کردند. آنان دولت را ملزم نمودند تا پایان سال اول برنامه پیش نویس قانون شهرسازی را تهیه و به مجلس ارائه نماید. دولتمردان ماده 30 قانون برنامه چهارم توسعه [3] را به فراموشی سپردند و جامعه از وجود این قانون محروم ماند.
دولت می‌توانست به منظور تمهید شرایط زیست مناسب، بازسازی بافتهای فرسوده، رفع خطر از بناهای خطرناک، افزایش کیفیت زندگی، بهره مندی برابر از خدمات عمومی، افزایش مشارکت عمومی در تهیه طرح‌های جامع، توسعه شهرها و ایجاد سر پناه با رعایت معیارهای زیست محیطی، کاهش گازهای گل خانه‌ای، مدیریت بهینه زمین و انرژی، کاهش استفاده از سوخت‌های فسیلی، حمایت از چشم انداز های طبیعی و تنوع زیستی، امنیت و بهداشت عمومی و تعادل بخشی بین توسعه شهری و روستایی، جابجایی آسان و ارزان شهروندان تهیه و برای تصویب به مجلس ارسال نماید.
هم اکنون قانون شهرداری مصوب 1334 با اصلاحات بعدی، قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 1351 و قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن و شهرسازی مصوب 1353 از جمله منابع مهم حقوق شهرسازی و مدیریت شهری ایران را تشکیل می‌دهند. اگر چه از تاریخ تصویب قانون شهرداری بیش از نیم قرن می‌گذرد لیکن می‌توان از ظرفیتهای این قانون برای افزایش ظریب امنیت شهر و شهروندان بهره برد.
فصل دوم: ویزگی قوانین شهرسازی و ضمانت اجرای نقض آن
خاک ایران میراث مشترک ملت است. افراد به بهانه اعمال حق مالکیت و شهرداران به عنوان اعمال مدیریت نمی‌توانند محیط را خودسرانه تغییر و زیستگاه‌های انسانی را به انبوهی از ساختمانهای بی هویت تبدیل نمایند. محدوده صلاحیت دولت و نهادهای محلی در قلمرو شهرسازی، به موجب قانون، تعیین می‌شود. این مراجع از نیروی الزام آور قانون برای نظم بخشی به فضای شهری و جلوگیری از تخلفات ساختمانی بهره مند می‌شوند. قانون شهر با توافق شهروند و شهردار تغییر نمی‌کند. قوانین شهرسازی در شمار قوانین آمره قرار دارند و به طور مستقیم به نظم عمومی و امنیت شهر شهروندان مربوط می‌شوند.
شورای عالی شهرسازی و معماری ضوابط مربوط به میزان تراکم ساختمان، سطح اشغال، نصاب‌های تفکیکی، منطقه بندی اراضی و میزان جمعیت پذیری شهر را تصویب و برای اجراء در اختیار شهرداریها قرار می‌دهد. شهرداران نمی‌توانند در برابر دریافت پول این ضوابط را تغییر دهند. رابطه معنا داری بین جمعیت ساکن در یک شهر و امکانات شهری وجود دارد. جمعیت پذیری مازاد حق بهره مندی از محیط زیست سالم، آمد و شد آسان، وسایل حمل و نقل عمومی، فضاهای تفریحی و عمومی، بوستان‌ها، فضاهای آموزشی و خدمات ایمنی را کاهش می‌دهد. به همین صورت، استفاده از خودروهای شخصی موجب آلودگی هوا، ترافیک سنگین، هدر رفت انرژی و اتلاف زمان می‌شود. کشورهای پیشرفته به این سبب از تجاوز به قوانین شهرسازی جلوگیری و آن را از قلمرو حقوق خصوصی دور می‌کنند.
روابط خصوص اشخاص بر مبنای قانون مدنی تنظیم می‌شود. اشخاص بر مبنای اصل حاکمیت ارداه می‌توانند هر نوع توافقی که مخالف قانون نباشد منعقد و یا اموال خود را به یکدیگر منتقل نمایند. حقوق شهرسازی بر مبنای چنین منطقی تنظیم نمی‌شود. در قلمرو این شاخه نوین حقوقی قانون جایگزین اراده و تمایلات شخصی می‌شود و اعطای امتیازات با رعایت ترتیبات و تشریفات خاصی صورت می‌پذیرد. بنابر این شهردار نمی‌تواند به طور شفاهی اجازه احداث بنا را صادر و یا با توافق مالکان از محدودیتهای ارتفاع و سطح اشغال عبور نماید. با این وصف الزام مالکان متقاضی پروانه ساختمان و تفکیک به پرداخت بخشی از ملک به استناد ماده 10 قانون مدنی و یا عقد هبه مصداق تحاوز از قدرت و مغایر مقصود مقنن محسوب می‌شود.
اگرچه قانون جامع شهرسازی در ایران تهیه و تصویب نشده است لیکن می‌توان از قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و قوانین کیفری برای توسعه موزون شهرها و برخورد با متجاوزان به این قوانین استفاده کرد. تراکم فروشی، این بدعت خطرناک، از نظر قانونی جرم و مشمول مجازات است ماده 3 قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشاء اختلاس و کلاهبرداری مصوب 1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می‌دارد:
“هر یک از مستخدمین و مأمورین دولتی اعم از قضایی و اداری یا شوراها یا شهرداریها یا نهادهای انقلابی و بطور کلی قوای سه گانه و همچنین نیروهای مسلح یا شرکتهای دولتی یا سازمانهای دولتی وابسته به دولت و یا مأمورین به خدمات عمومی خواه رسمی یا غیررسمی برای انجام دادن یا انجام ندادن امری که مربوط به سازمانهای مزبور می‌باشد وجه یا مال یا سند پرداخت وجه یا تسلیم مالی را مستقیماً یا غیرمستقیم قبول نماید در حکم مرتشی است اعم از این که امر مذکور مربوط به وظایف قبول نماید در حکم مرتشی است اعم از این که امر مذکور مربوط به وظایف آنها بوده یا نداده و انجام آن برطبق حقانیت و وظیفه بوده یا نبوده باشد و یا آن که در انجام یا عدم انجام آن مؤثر بوده یا نبوده باشد به ترتیب زیر مجازات می‌شود...”
هر یک از کارمندان و کارکنان شهرداری، به موجب این ماده، برای احداث بنای زاید بر تراکم مجاز و یا تفکیک و یا تغییر کاربری غیر قانونی وجه و یا مالی دریافت نماید در جکم مرتشی بوده و به مجازات مقرر در این ماده محکوم می‌شود. امتیازاتی هم که به این ترتیب دریافت می‌شوند، بر اساس تبصره ذیل این ماده، باطل و از درجه اعتبار ساقط خواهد بود. هنگامی که یک نهاد رسمی (شهرداری) به عنوان نگهبان و حافظ قوانین شهرسازی چوب حراج بر آن می زند و آشکارا آن را مورد داد و ستد قرار می‌دهد، خطر قانون گریزی و فساد سازمان یافته افزایش و باب تجاوز به قانون گشوده می‌شود. به قول سعدی:
اگر ز باغ رعیت ملک خورد سیبی بر آورند غلامان درخت از بیخ
به پنج بیضه که سلطان ستم روا دارد زنند لشکریانش هزار مرغ بر سیخ
موضوع انحراف از مقررات شهرسازی در جریان رسیدگی به اتهامات شهردار پیشین پایتخت آقای کرباسجی در دهه 1370 مورد توجه قرار گرفت. قاضی دادگاه در مقدمه رأی صادره به نامه وزیر مسکن و شهرسازی به شماره 189/م/76 مورخ 31/1/1376 خطاب به مقام معظم رهبری اشاره می‌کند که می‌توان آنرا به عنوان یک سند تاریخی در رابطه با فاجعه تراکم فروشی محسوب کرد[4]. در این نامه از ناپایداری ساختمانهای بلند مرتبه، عدم امکان تخلیه به موقع و سریع آنها به هنگام خطر، محرومیت از حقوق ارتفاقی و شرعی همچون سایه اندازی و اشرافیت ساختمانها بر یکدیگر، ازدحام معابر شهری و تأثیر تراکم فروشی سخن به میان آمده است. دادگاه، با این وجود، شهردار و سایر شرکاء جرم را به اتهام تراکم فروشی محکوم نکرد و رویکرد منعطف در برابر این پدیده مذموم استمرار یافت.
فصل سوم: ایمنی شهر و مسوولیت شهرداری
در گذشته برای حفظ شهر خندق حفر می‌کردند تا از هجوم دشمنان جلوگیری نمایند. امروزه خطر بیش از آنکه بیرونی باشد درونی است. این واقعیت انکار ناپذیری است که شهرها بی ضابطه خود را بمباران می‌کنند و ساکنان را در معرض بیم و هراس قرار می‌دهند: خطر بی آبی یا کم آبی، آلودگی و سیل، تخریب اراضی کشاورزی و نابودی جنگلها، زلزله و… در مقابل، شهرهای قانون پذیر بر مبنای خرد و دوراندیشی اداره می‌شوند و در برابر خطرات طبیعی و انسانی از قبیل حریق، سیل، زلزله و طوفان تسلیم محض نیستند. شهر همانند یک موجود زنده زاده می‌شود، رشد می‌کند و فرسوده می‌شود.
دولت، شهرداری و شهروندان کنشگران اصلی بازآفرینی بافتهای فرسوده و خلق فضاهای شهری هستند. قانون میزان تکالیف و میزان مسوولیت آنها را معین می‌کند. برقراری نظم شهری بدون بهره گیری از قدرت مشروع نا ممکن خواهد بود. حقوق مالکانه اشخاص برای برقراری امنیت همگانی محدود می‌شود. این محدودیت در قلمرو شهرسازی و مدیریت شهری به دو صورت ظاهر می‌شود:
_
- محدودیت احداث بناء از جهت ارتفاع، سطح، استحکام، نما و رعایت حقوق اشخاص ثالث؛
- محدودیت استفاده از بناء، رعایت کاربری و الزاماتی که برای سلامت و ایمنی بهره برداران مقرر می‌شود.
ضوابط حاکم بر محدودیتهای ساختمانی در قانون شهرداری، ضوابط اجرایی طرح‌های شهری و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین می‌شود. شهرداری همچنین در رابطه با رفع خطر از بناهای خطرناک و بازسازی بافتهای فرسوده با تکالیف دیگری روبرو است. بند 14 ماده 55 قانونن شهرداری در این رابطه مقرر می‌دارد:
اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابرعمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالانهای عمومی و خصوصی و پر کردن و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر و جلوگیری از گذاشتن هرنوع اشیاء در بالکن‌ها و ایوانهای مشرف و مجاور به معابر عمومی که افتادن آنها موجب خطر برای عابرین است و جلوگیری از ناودان‌ها و دودکشهای‌ساختمان‌ها که باعث زحمت و خسارت ساکنین شهرها باشد. (اصلاحی ۱۳۴۵/۱۱/۲۷)
تبصره – در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و غیره و رفع مزاحمتهای مندرج در ماده فوق شهرداری پس از کسب نظر مأمور فنی خود به مالکین یاصاحبان اماکن یا صاحبان ادوات منصوب ابلاغ مهلت‌دار متناسبی صادر می‌نماید و اگر دستور شهرداری در مهلت معین به موقع اجرا گذاشته نشود، شهرداری راساً با مراقبت مأمورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت‌خواهد کرد. مقررات فوق شامل کلیه اماکن عمومی مانند سینماها – گرمابه‌ها – مهمانخانه‌ها – دکاکین – قهوه‌خانه‌ها – کافه رستوران‌ها – پاساژها و امثال آن که محل رفت و آمد مراجعه عمومی است نیز می‌باشد.
اگرچه بیش از نیم قرن از تاریخ تصویب قانون شهرداری می‌گذرد و برخی آن را چندان کار آمد نمی‌دانند لیکن هنوز می‌توان به نکات پر قوت این قانون تکیه کرد و آن را ملاک ارزیابی اقدامات و شهرداری در برابر حوادث شهری قرار داد. رویه قضایی نیز به کمک این قانون می‌شتابد و خلاء های موجود را از طریق قاعده سازی مرتفع می‌کند. شهرها، هم اکنون با خطر ریزش ساختمانهایی مواجه‌اند که اصول فنی و ایمنی در احداث آنها رعایت نشده و یا فرسوده به شما می‌آیند. آتش سوزی و فروپاشی قدیمی‌ترین ساختمان بلند مرتبه تهران زنگ خطر را برای تمام شهرداریها که بناهای پرخطر را چندان جدی نمی‌گرفتند به صدا در آورد.
حادثه آتش سوزی ساختمان پلاسکو تهران یکی از دلخراشترین حوادثی تاریخ وقایع شهری است که اشک از چشمان ایرانیان جاری ساخت و پرسشهای بی شماری را در رابطه با حدود وظایف شهرداری و دولت به میان کشید. آیا مسوولیت شهرداری محدود به ارسال اخطاریه و آگاه کردن مالک از خطر ریزش بناء است؟ مقنن در پی اظهار چنین مسوولیت تخفیف یافته‌ای نبوده است. اختیار شبه قضایی شهرداران و ماموران شهرداری به موجب بند 14 ماده 55 قانون شهرداری بسیار گسترده است:
الف: ارزیابی غیر ترافعی: اگرچه مالکیت خصوصی حقی مقدس و تعرض ناپذیر است ولی مصلحت مهمتر (حفظ نفوس و اموال عامه) از یک سوی و فوریت اقدام از سوی دیگر، سبب شده است که اختیارات مقامات محلی در فرایند مقابله با نا ایمنی‌های شهری افزایش یابد. آنان بدون حضور در یک دادگاه بی طرف می‌توانند در باره خطرناک بودن بناء اظهار نظر نمایند.
ب: قدرت تشخیص: مأمور فنی شهرداری درجه خطر را تشخیص می‌دهد. این تشخیص بدون نیاز به تأیید مقام قضایی مقدمه رفع مزاحمت قرار می‌گیرد
ب: جواز توسل به زور: شهرداری لزوم رفع خطر را به مالک و یا صاحبان وسایل مورد نظر اعلام می‌نماید و اگر در معلت تعیین شده اقدامی صورت نگیرد راسا و با توسل به زور اقدامات لازم را به انجام خواهد رساند. این اقدام تا تخریب بناء و یا دیوار شکسته و مشرف به خرابی هم پیش می‌رود.
آیا بی تفاوتی شهرداری و ویرانی ساختمانهای در معرض خطر منشاء ایجاد مسوولیت کیفری و مدنی نیست؟
شهرداری همانند دولت دو نوع عملیات انجام می‌دهد: اعمال تصدی و اعمال حاکمیت. نظریه رفع خطر از بناهای فرسوده نوعی اعمال حاکمیت است. مسوولیت کیفری اشخاص حقوقی حقوق عمومی در رابطه با اعمال حاکمیت پذیرفته نشده است. تبصره ماده 20 قانون مجازات اسلامی در این رابطه مقرر می‌دارد: مجازات موضوع این ماده، در مورد اشخاص حقوقی دولتی و یا عمومی غیر دولتی در مواردی که اعمال حاکمیت می‌کنند، اعمال نمی‌شود.
با این وجود دیه صدمات و یا فوت مشمول ماده مذکور نیست. چنانچه رابطه علیت بین رفتار شخص حقوقی و خسارت وارد شده احراز شود دیه و خسارت، قابل مطالبه خواهد بود (تبصره ماده 14 قانون مجازات اسلامی) رابطه علیت ممکن است به سبب ترک فعل ایجاد شود. برخی از دادرسان عدم اقدام به موقع شهرداری در جلوگیری از عملیات ساختمانی غیر مجاز و وقوع قتل به سبب ریزش ساختمان را از مصداق تقصیر شهردار محسوب و وی را به پرداخت دیه محکوم کرده‌اند (رأی شماره 250…شعبه 1061 مورخ 7/7/1395 دادگاه عمومی جزایی تهران). سهیم نمودن شهرداری در مسوولیت ناشی از فروپاشی ساختمانهای غیر مجاز موجب کاهش مسوولیت مالکان متخلف می‌شود.
مالک ساختمان مشرف به خرابی به موجب ماده 333 قانون مدنی در صورتی که از آن آگاه باشند مسوول خساراتیهستند که از خرابی حاصل می‌شود. ماده 519 قانون مجازاً ت اسلامی مصوب 1392 نیز قیودی را برای ایجاد ضمان مالک پیش بینی می‌کند. او باید تمکن اصلاح و یا رفع و یا آگاه سازی و جلوگیری از وقوع آسیب را داشته باشد. بنابر این مالکان غایب از بند مسوولیت رها می‌شوند. شهرداری در اینگونه موارد مسول رفع خطر و تأمین امنیت شهروندان است.
فصل چهارم: حق بر زیستگاه سالم
انسان سلطان خوبی برای زمین نبوده است. بخش اعظمی از جنگلها برای ایجاد سرپناه تخریب یا به زمینهای کشاورزی تبدیل شده است. شهرها سیمای زمین را دگرگون کرده‌اند و توازن محیط زیست را بر هم زده‌اند. انسان که با افتخار بر کره ماه قدم گذارده هم اینک اسیر دست ساخته‌های خود گردیده و بخش زیای از وقت خود را در مسیر مبداء و مقصد از دست می‌دهد
توسعه بدون توجه به معیارهای زیست محیطی آثار مخربی بر جای خواهد گذاشت. کوشش‌های زیادی در سطح ملی و بین المللی برای مقابله با تهدیدات زیست محیطی صورت گرفته است. حق بر محیط زیست به عنوان نسل سوم حقوق بشر مطرح و هم اکنون نقش نهادهای محلی در استیفاء این حقوق به اثبات رسیده است.
حق برخورداری از محیط زیست سالم و تنفس در هوای پاک از بدیهی‌ترین حقوق انسانی به شمار می‌آید. قسمت نخست اصل پنجاهم، بیانگر توجه قابل تحسین تنظیم‌کنندگان قانون اساسی به اصل مهم «توسعه پایدار» است که به عنوان اصلی مهم در حقوق بین الملل محیط زیست قلمداد می‌گردد. مطابق این اصل، توسعه نباید موجب اخلال در روند و جریان طبیعی زیست بوم گردد. به عبارت دیگر توسعه پایدار توسعه‌ای است که بتواند نیازهای نسل حاضر را بدون آسیب زدن به منافع نسل آینده تأمین کند. یکی از اهداف مورد نظر توسعه پایدار، مدیریت منابع طبیعی و حفظ محیط زیست است.[5]
افزون بر اصل پنجاهم که به صراحت، حفاظت از محیط زیست را وظیفه همگانی قلمداد می‌کند، برخی اصول دیگر قانون اساسی نیز وجود دارند که در ارتباط کامل با این اصل قرار دارند و تضمین هر یک از آنها، اثر مستقیم بر رعایت و تضمین سایر اصول خواهد داشت. از جمله این اصول، اصل 22 قانون اساسی در خصوص حمایت از حق حیات و اصل 29 درباره حقوق بهداشتی همگان است. اهمیت و ارتباط حق حیات با حق بر محیط زیست، به راحتی می‌تواند مورد استناد محاکم قضایی در تضمین حق بر محیط زیست سالم قرار بگیرد. با در نظر گرفتن اصل 50 قانون اساسی و قوانین عادی مرتبط به محیط زیست، به این نتیجه خواهیم رسید که اگرچه در این قوانین به مفهوم «توسعه پایدار» اشاره شده است اما حق بر محیط زیست سالم به صراحت به عنوان یکی از مصادیق حقوق شهروندی، مورد توجه قرار نگرفته است. با این حال می‌توان گفت که در نظام حقوقی ایران، چارچوب اولیه برای تضمین حق بر محیط زیست به صورت کلی و همچنین به طور خاص و در فضای شهری وجود دارد. در همین چارچوب می‌توان معیارهایی را ارائه داد که می‌تواند در تضمین این حق راهگشا باشد. این معیارها را می‌توان در چهار گروه دسته بندی کرد که عبارتند از:
حق دسترسی به اطلاعات زیست محیطی؛
ضمانت اجرای نقض مقررات زیست محیطی و حق دادخواهی شهروندان؛
حق مشارکت شهروندان در اتخاذ تصمیمات زیست محیطی؛
حق آموزش‌های زیست محیطی. [6]
فصل پنجم: حق بر آمد و شد آسان
حق آمد و شد آسان بی ارتباط با حق بر محیط زیست سالم نیست. طی سال‌ها برنامه‌ریزی شهری در کشورهای مختلف جهان، فراهم کردن امکانات حمل و نقل آسان و مناسب برای شهروندان همواره مدّ نظر بوده است. می‌توان گفت به‌تقریب در تمام کشورهایی که تجربه‌ی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی شهری برای حمل و نقل و طراحی معابر را داشته‌اند، این برنامه‌ریزی‌ها اغلب و ابتدا به ساکن با در نظر گرفتن توانایی‌های اکثریت و افراد سالم انجام می‌شده است و کم کم با فراگیرشدن گفتمان حقوق بشر و نیز رشد نهادهای مدنی مختلف و گسترش فعالیت‌های این نهادها «همه‌ی شهروندان، مدّ نظر برنامه‌ریزان قرار گرفته‌اند و به نیازهای اقلیت‌هایی چون معلولان ذهنی و حرکتی، کودکان، سالمندان و زنان توجّه شده است تا جایی که امروزه بیش‌ترین تمرکز در این حوزه بر مسائل و دشواری‌های این گروه‌ها و نیازهای آنان است و به یک معنا با بدیهی انگاشتن لزوم تأمین امکانات آمد و شد آسان و آزاد برای افراد معمولی (اکثریت) جامعه، بحث چندانی بر سر آن صورت نمی‌گیرد.
بی‌توجّهی به مسائل و نیازهای گروه‌های مذکور به‌ویژه معلولان در موارد بسیاری منجر به محرومیت آنان از حقّ آمد و شد در شهر و انزوای ایشان می‌شود و آنان را به افرادی فقیر، کم‌مهارت، دست به گریبان با مسائل روحی و در یک کلام وابسته به دیگران و فاقد امکان اداره‌ی زندگی خویش تبدیل می‌کند و همین وابستگی به نوبه‌ی خود منجر به دشواری‌هایی دیگر از جمله مورد خشونت قرار گرفتن و پایین آمدن سلامت جسمی و در نهایت کم شدن طول عمر آنان می‌شود. وضعیت اقلیت‌های دیگر از جمله سالمندان نیز به همین صورت است و اغلب دشواری استفاده از وسایل حمل و نقل عمومی، نامناسب و ناامن بودن معابر شهری و کمبود امکانات لازم برای آنان (همچون نیمکت یا پل‌های عابر دارای پلّه برقی) در سطح شهر، آنها را خانه‌نشین می‌کند و به انزوا می‌کشاند. این امر در مورد زنان اندکی متفاوت است و آن‌چه اغلب مانع آزادی آمد و شد آنان در سطح شهر می‌شود، وجود بخش‌های ناامن (به‌ویژه در شب) در مناطق مختلف شهر و گسترده نبودن وسایل حمل و نقل عمومی در همه‌ی نقاط و ساعت‌های شبانه‌روز است.
فصل ششم: حق خلق فضای شهری
شهروندان بر مبنای نظری مردم سالاری محلی از کنشگران اصلی خلق فضای شهری به شمار می‌آیند. حکومت محلی به اراده و تمایلات شهرنشینان در تغییرات محیط احترام می‌گذارد و آنان را در فرایند شهرسازی سهیم می‌کند. با تکیه بر حق تعیین سرنوشت و حق بر مسکن مناسب می‌توان از نظریه شهرسازی تحمیلی فاصله گرفت و معیارهای حاکم بر تأمین مسکن برای همه را تبیین نمود.
پژوهشگران حوزه مدیریت شهری، آثار مثبت فراوانی را برای مشارکت شهروندان در شئون مختلف حیات شهری ذکر کرده‌اند. مهمترین این نتایج عبارتند از:
- آگاهی مردم از توانایی خود؛
- تقویت حس اعتماد و اطمینان نسبت به مدیران شهری؛
- تقویت حس همکاری میان شهروندان و مدیریت شهری در حل مشکلات شهری از طریق شهروندان[7].
- از جمله فواید دیگر مشارکت شهری را می‌توان، نحوه صحیح استفاده از فضای شهری، پایداری «بوم شهر» و حفظ محیط زیست شهری دانست[8].
البته تحقق مشارکت شهری، نیازمند فراهم‌آوری بستری مناسب برای استفاده بهینه از ظرفیت‌ها و امکانات مناسب موجود در این حوزه است. برخی از مهمترین این شرایط عبارتند از:
- وجود فرهنگ مشارکت شهری؛
- وجود نظام مدیریت شهری (شهرداریها و شوراهای شهر) مشارکت خواه و مشارکت جو؛
- فراهم بودن ساختارهای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و حقوق شهری مناسب و متناسب با مشارکت شهری، در سطوح محلی، منطقه‌ای و ملی[9].
خاتمه و پیشنهادات
نظام حقوقی ایران در قلمرو شهرسازی، تا کنون، از نقش مردم در تهیه و اجرای طرح‌های شهری، بی بهره بوده و همین امر یکی از سببهای مهم شکست طرحها به شمار می‌رود. افزون بر آن، روند توسعه و گسترش شهرها غالباً محصول ضوابطی است که توسط مقامات اداری و شورای شهرها تهیه می‌شود. شهرسازی ضابطه محور بر مبنای حقوقی محکمی استوار نیست؛ این مصوبات تا حدی از نیروی الزام آور قانونی بهره مند می‌شوند که مغایر موازین شرعی، قانون اساسی و قوانین عادی نباشند. شورای نگهبان قانون اساسی و هیات عمومی دیوان عدالت اداری مرجع تشخیص مغایرت مصوبات خلاف شرع و قانون قوه مجریه به شمار می‌آیند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در طول سه دهه گذشته بیش از چند صد مصوبه غیر قانونی مقامات محلی و دولتی در رابطه با شهر، شهرسازی و مدیریت شهری را باطل نموده است.[10] تبدیل شهرسازی ضابطه محور به قانون محور یک نیاز جدی است که موجب گذر از نظام لرزان و بی ثبات به یک نظام ثابت و بادوام شهرسازی می‌شود.
کشور برای رسیدن به این اهداف نیازمند دو قانون است.
- قانون جامع شهرسازی؛
- قانون جامع سازمانهای محلی.
این قوانین از جهت شکلی به دو بخش قانون و اجرایی تقسیم می‌شوند. عنوان بندی هر دو بخش یکسان و مرجع وضع آن به ترتیب قوه مقننه و مجریه خواهد بود. مقررات حاکم بر طرح‌های شهری در قانون جامع شهرسازی و شیوه اداره شهرها در قانون جامعه سازمانهای محلی بیان می‌شود. شهرها در نظام شهرسازی ایران جزایری مستقل از یکدیگر تعریف شده‌اند. غلبه بر مشکلات فراشهری بر اساس چنین دیدگاهی نا ممکن خواهد بود. شهرهای مجاور پیوسته بر یکدیگر اثر می‌گذارند و از یکدیگر متأثر می‌شوند. در فرایند تهیه طرح مجموعه شهری نباید خطای پیشین را تکرار و به شیوه آمرانه و در پشت درب‌های بسته فرامین شهرسازی را صادر و نقشه شهرها را تصویب نمود. سازمانهای مردم نهاد سخنگوی مردم و پل ارتباطی شهر و شهروند هستند. مدیران درستکار و قانونمند از قدرت سمن‌ها و نظارت فراگیر آنها بیمناک نمی‌شوند و از این ظرفیت نهفته در جهت توسعه پایدار به درستی بهره برداری می‌کنند.
[1] ب ماده 52 قانون بودجه 1362 مقرر می‌داشت: دولت موظف است حداکثر ظرف 6 ماه لایحه‌ای به مجلس تقدیم نماید که به موجب آن
شهرداریهای کشور طی یک برنامه‌ریزی 3 ساله به‌خودکفایی کامل برسند.
[2] پرسش آقای بهاالدین ادب نماینده سنندج از آقای عبدالعلی زاده وزیر مسکن و شهرسازی، مجوز قانون فروشی هم می‌دهند!، مجله حقوق و اجتماع، شماره 6، بهمن و اسفند 1371، ص 21 و 20.
[3] ماده 30 –
دولت موظف است به‌منظور هویت بخشی به سیمای شهر و روستا، استحکام‌بخشی ساخت و سازها، دستیابی به توسعه پایدار و بهبود محیط زندگی درشهرها و روستاها، اقدام‌های ذیل را در بخش‌های عمران شهری و روستایی و مسکن‌به‌عمل آورد:
تهیه و تدوین قانون جامع شهرسازی و معماری کشور تا پایان سال اول برنامه‌چهارم…
[4] برای مطالعه ر.ک آخرین دفاع، متن کامل دفاعیات منتشر نشده غلامحسین کرباسچی و وکلای مدافع، انتشارات فرهنگ و اندیشه، تیرماه 1377
[5] – صالحی فرد، محمد، ارزیابی نقش و جایگاه الگوی توسعه پایدار شهری در ساختار شهرنشینی ایران، اطلاعات سیاسی-اقتصادی، شماره 199 و 200، 1383، ص 147
[6] – افتخار جهرمی، گودرز، حقوق بشر، محیط زیست و توسعه پایدار، مجله تحقیقات حقوقی، شماره 50، 1388، صص 16-17
[7] بنا به نظر اکثر متخصصان، رکن اصلی اجرای پروژه‌های توسعه شهری، مشارکت همه جانبه افراد در گروه‌های شهری است. در همین رابطه، اصطلاح «توسعه از پایین به بالا» ناظر بر نقش مشارکتی مردم است. از این منظر می‌توان مشارکت شهری را به معنای شرکت و حضور جدی و فعال گروه‌های شهری در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی دانست.
[8] نصیری، اسماعیل، (1381): مشارکت شهروندان در مدیریت شهری، رشد آموزش جغرافیا، سال هفدهم، شماره 62، صص 56-57.
[9] – همان، ص 57.
[10] یرای مطالعه بیشتر ر.ک کامیار، دکتر غلامرضا، شهر در پرتو رویه قضایی، مجد، 1395، تهران
انتهای پیام
