شهرنشینان در دوقدمی حاشیه‌نشینی!
احمد مهره کش در سایت اصفهان زیبا نوشت: «حاشیه‌نشینان کسانی هستند که در محدوده اقتصادی شهر زندگی می‌کنند و جذب نظام اجتماعی‌اقتصادی شهر نشده‌اند. حومه‌نشینی، تمرکززدایی و واگرایی جمعیت از شهر و مکان‌گزینی آن‌ها در آبادی‌های پیرامون به دلایل متعددی مانند افزایش قیمت زمین و مسکن، افزایش اجاره مسکن، افزایش بهای خدمات، افزایش آلودگی‌های زیست‌محیطی و… است؛ ازاین‌رو حومه‌نشینی قبل و بیش از هر تعبیری دارای مفهوم و بعد مکانی است. علت تلقی عدم‌جذب آن در نظام اجتماعی‌اقتصادی شهر، یکی شکل ممکن آن است و دیگر اینکه شیوه زندگی افراد این مناطق با شیوه زندگی سایر افراد معمولی ساکن شهر که همان درآمد را دارند، بسیار متفاوت است و در قالب رفتارهای اجتماعی متعارف شهری نیست.
ایران به‌عنوان شانزدهمین کشور پرجمعیت دنیا، طی سال‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۸۰، ۳/۶ برابر افزایش جمعیت داشته که این رشد در جهان کمتر از ۲/۳برابر بوده است. به‌طورکلی وضعیت سامانه جمعیتی و آرایش جمعیت ایران دگرگون شده است؛ یعنی جمعیت 27درصد یا 28درصد شهرنشین و 72 تا 73 درصد روستانشین طی شش‌دهه نسبت کاملا معکوس پیداکرده است و ما امروز با حداقل 70درصد شهرنشینی متمرکز روبه‌رو هستیم.
شکل‌گرفتن حاشیه‌نشینی در ایران به‌طورجدی بعد از سال‌های 1300 و با گسترش پدیده نفت در مناسبات اقتصادی آغاز شد. از سال 1335 به بعد آمار حاشیه‌نشینی در جامعه ایران تا حدی جدی‌تر و پررنگ‌تر شد و در این میان اصلاحات ارضی نقطه عطفی برای این پدیده به حساب می‌آید. در مطالعات مسائل شهری ایران شروع حرکت‌های مهاجرتی و آغاز توسعه در سال‌های 1320 تا 1332 شکل گرفت؛ زیرا پیش از آن اقتصاد شهرنشینی تقریبا شهر و روستا به‌طورنسبی دارای توازن بود.روند مهاجرت به شهرها پس از دهه 1330 به‌واسطه صنعتی‌شدن شهرها و امکان بازده فزاینده تولید، افزایش بهره‌وری و درنهایت کسب درآمد بیشتر رخ داد. این روند تا آغاز انقلاب اسلامی ادامه یافت و در سال‌های نخستین پس از انقلاب، جمعیت ایران به بیش از 37میلیون نفر رسید؛ همچنین میزان مهاجرت روستایی همگام با آن یک‌درصد افزایش یافت.
بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تردید اصفهان در ۱۰ سال گذشته یکی از مقاصد پرطرفدار برای مهاجران داخلی و البته خارجی بوده است؛ همچنین وجود صنایع مادر، زیرساخت‌های حمل‌ونقل قابل‌توجه و جاده‌های اصلی و فرعی مناسب، فعالیت کارگاه‌های صنعتی و تولیدی کارجویان و بیکاران را از استان‌های مختلف به این استان روانه کرده است؛ جمعیتی که با توجه به گرانی زمین و مسکن و وضعیت نامطلوب اقتصادی، چاره‌ای جز حاشیه‌نشینی ندارند.
اداره کل راه و شهرسازی اصفهان جمعیت حاشیه‌نشینان استان را ۴۵۰ تا ۵۰۰ هزارنفر اعلام کرده است که ۱۲۰خانوار را شامل می‌شوند. ۲۲۱هزارنفر از آن‌ها در دوهزار و ۳۸۴ هکتار از مساحت حاشیه شهر اصفهان ساکن هستند. اصفهان بیش از ۴۰درصد این حاشیه‌نشینان را در خود جا داده است و پس‌ازآن، نجف‌آباد ۲۵درصد، شهرضا بین ۳درصد تا ۲۷درصد در مناطق مختلف و خمینی‌شهر با پراکندگی بین ۳ درصد تا ۱۴ درصد بیشترین حاشیه‌نشینی را در استان به خود اختصاص داده‌اند.
همواره رابطه مستقیمی بین رشد شهرنشینی و افزایش حاشیه‌نشینی وجود داشته است. اگر بخواهیم دوره‌های حاشیه‌نشینی در ایران را مشخص کنیم باید به سه دوره اشاره شود. اولین دوره مربوط به اوایل شکل‌گیری دولت مدرن در ایران و تشکیل بروکراسی و ارتش جدید است که با دوره حکومت رضاخان هم‌زمان است و تا یک دهه بعد از دوران رضاخان یعنی تا ابتدای دهه چهل هم ادامه داشته. در این دوره چهل‌ساله مؤلفه‌هایی همچون شروع روند نوسازی ایران، وقوع جنگ جهانی دوم و رکود اقتصادی و قحطی مواد غذایی و کاهش جذابیت کار کشاورزی منجر به رشد شهرها شده است. اما بر اساس آمار، حاشیه‌نشینی کمتر از 3درصد رشد داشت.
دوره دوم از دهه چهل شروع شده و تا ابتدای دهه 60 ادامه دارد. این دوره مصادف با انقلاب سفید و اصلاحات ارضی است که مناسبات اقتصادی و سیاسی ساکنان روستایی را کاملا دگرگون کرد. در این دوره بسیاری از کشاورزان و دهقانان به‌دلیل مکانیزه‌شدن کشاورزی و همچنین ازدست‌دادن زمین‌های خود و نداشتن سرمایه برای کشت محصول، یا زمین‌های خود را از دست دادند یا به‌صورت اجاره در اختیار صاحبان سرمایه قرار دادند.
این وضعیت مصادف شد با آغاز ساخت کارخانه‌های جدید در ایران و همچنین رشد درآمد نفتی و تزریق آن به صنعت برای رشد سریع صنعت که عملا بافت جمعیتی ایران را تغییر داد و بر جمعیت طبقه کارگر و کارگر روزمزد افزود و بر همین اساس مهاجرت از روستا به شهر نیز افزایش داشت. طبق آمار تا پایان این دوره، 50درصد جمعیت کشور را شهرنشینان تشکیل داده بودند و حاشیه‌نشینی نیز 7درصد رشد پیدا کرده بود؛ این در حالی است که در سال 1320، 70درصد جمعیت کشور را روستانشینان تشکیل داده بودند.
دوره سوم نیز از ابتدای دهه شصت شروع شده و تاکنون نیز ادامه دارد که البته خود این دوره نیز به چند بخش قابل‌تقسیم است. از ابتدای سال 60 تا سال 75 شهرنشینی به حدود 60درصد رسید و حاشیه‌نشینان نیز 11درصد جمعیت کشور را تشکیل می‌دادند. عواملی ازجمله جنگ، کاهش رشد بخش کشاورزی و عدم‌تأمین امکانات در روستاها و شهرهای کوچک به مهاجرت از روستا به شهر و رشد شهرنشینی کمک کرد.
این روند ادامه داشت؛ تا جایی که در سال 85 شهرنشینی در کشور به 68درصد رسید و حاشیه‌نشینی نیز 19درصد افزایش پیدا کرد. بعد از سال 85 نیز به دلیل افزایش هزینه زندگی در کلان‌شهرها، کاهش آورده و ارزش‌افزوده کشاورزی به دلیل بروز خشک‌سالی‌های متعدد و کاهش بارندگی و همچنین افزایش قیمت مسکن و به‌تبع آن افزایش رهن و اجاره حاشیه‌نشینی به 25درصد رسید.
طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تورم مسکن در یک دهه 1500درصد افزایش پیدا کرده که این موجب جابه‌جایی جمعیت و مهاجرت به سمت حاشیه‌ها شده است و برآورد می‌شود اگر روند به همین شکل ادامه یابد، بیش از یک‌سوم جمعیت حاشیه‌نشینان را ساکنان اصلی شهرها تشکیل دهند که این خود نشان‌دهنده کاهش توان و قدرت خرید مردم در بخش مسکن و رهن و اجاره است. این وضعیت نشان‌دهنده یک تغییر است؛ به‌گونه‌ای که الگوی مهاجرت روستا به شهر به الگوی مهاجرت شهر به شهر تغییر یابد.
حاشیه‌نشینی در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب
از سال 68 برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی کلید خورد و تاکنون شش برنامه توسعه به اجرا درآمده و اکنون در آغاز برنامه هفتم توسعه هستیم. در طول این سال‌ها به‌طورمداوم و پیوسته بر جمعیت شهری افزوده و از جمعیت شهری کاسته شده است. از عمده دلایل این مسئله نیز می‌توان به افت ارزش‌افزوده کشاورزی و از دست‌رفتن فرصت‌های شغلی در روستاها، غلبه توسعه صنعتی بر توسعه کشاورزی، بی‌توجهی به توسعه روستایی ازنظر بهبود سرانه‌های آموزشی، بهداشتی و اقتصادی روستاها و افزایش کارخانه‌های بزرگ و صنعتی در پیرامون شهرهای بزرگ یاد کرد.
در برنامـه اول توسعه در چند ماده و به‌صورت پراکنده و غیرمستقیم به این معضل اشاره شده است؛ مثلا در بخش سازمان‌دهی جغرافیایی جمعیت، به پدیده مهاجرفرستی از روستا به شهر و لزوم مهار آن اشاره شده و آمده است: «تجهیز کانون‌های توسعه از طریق گسترش ظرفیت‌های زیربنایی و تولیدی و افزایش توان جمعیت‌پذیری به‌منظور فراهم‌سازی زمینه‌های ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای با تأکید بر بخش‌های محروم و با تأکید بر نواحی کلیدی برای مهار و هدایت مهاجرت‌ها» که در این راستا پیشنهاد شده است شهرهای کوچک به‌عنوان حلقه اتصال جامعه شهری با جامعه روستایی تجهیز و تقویت شوند و توان خدماتی این شهرها خصوصا درزمینه خدمات تولیدی به‌منظور توسعه یکپارچه جوامع شهری و روستایی و به‌منظور مهار مهاجرت‌ها و افزایش ظرفیت نگهداشت جمعیت روستاها ارتقا یابد.
در برنامه دوم توسعه نیز در یک تبصره با چهار بند به موضوع تعادل منطقه‌ای و توجه به مناطق محروم روستایی اشاره شده است؛ همچنین در قسمت خط‌مشی‌های اساسی این برنامه نیز آمده است که باید به مناطق محروم و روستاها با اولویت اشتغال، بهداشت و آموزش، تولید و عمران برای تحقق عدالت اجتماعی توجه شود.
در برنامه سوم نیز به‌طوردقیق و مشخص به بحث حاشیه‌نشینی هیچ اشاره‌ای نشده است. فقط در ذیل مواد و تبصره‌ها در فصول مختلف برنامه، راهکارها و اقداماتی برای توسعه روستاها و بهبود زیرساخت‌های آن در نظر گرفته شده است؛ به‌عنوان‌مثال در بخش اشتغال روستایی آمده: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور ایجاد اشتغال در مناطق کمترتوسعه‌یافته معافیت از حقوق و عوارض دولتی برای سرمایه‌گذارانی که در این مناطق اقدام به سرمایه‌گذاری می‌نمایند، همچنین قسمتی از سود تسهیلات اعطایی به سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و تعاونی‌ها و تعاونی‌های خدمات تولیدکنندگان، تعاونی‌های تولید روستایی، عشایری و بهره‌برداری از منابع طبیعی و طرح‌های خوداشتغالی را پرداخت کند.»
در فصل 18 با عنوان «عمران شهری و توسعه و عمران روستایی» نیز در ذیل موضوع توسعه در روستاها، اشاره شده است که در جهت «سامان‌دهی فضاها و سکونتگاه‌های روستایی به‌منظور توسعه هماهنگ و موزون فعالیت‌های کشاورزی، صنعتی و خدماتی، از طریق توزیع مناسب جمعیت و استقرار بهینه خدمات در محیط‌های روستایی و حمایت از اجرای آن» باید اقدام شود. همان‌طور که مشهود است، در این برنامه، راهبردی مشخص برای مهار حاشیه‌نشینی اتخاذ نشده و حتی به موضوع مهاجرت معکوس نیز نپرداخته‌اند و فقط بحث بهبود شرایط روستایی، آن‌هم ازنظر زیرساختی و عمرانی در نظر گرفته شده است.
در برنامه چهارم توسعه بود که برای اولین بار عناوینی چون «بافت فرسوده» و «بافت حاشیه» به ادبیات سیاست‌گذاری توسعه ایران وارد شد. اما در این برنامه نیز هنوز موضوع حاشیه‌نشینی و مهار آن در دستور کار قرار نگرفته است. در بند الف ماده 30 برنامه چهارم، دولت موظف شده به‌منظور «هویت بخشی به سیمای شهر و روستا، استحکام‌بخشی ساخت‌وسازها، دستیابی به توسعه پایدار و بهبود محیط زندگی در شهرها و روستاها» اقداماتی را انجام دهد؛ ازجمله «احیای بافت‌های فرسوده و نامناسب شهری و ممانعت از گسترش محدوده شهرها بر اساس طرح جامع شهری و سامان‌دهی بافت‌های حاشیه‌ای در شهرهای کشور با رویکرد توانمندسازی ساکنین این بافت‌ها».
در فصل ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی در ماده 97 نیز دوباره از لفظ حاشیه شهرها استفاده شده و دولت موظف شده برای پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی برنامه‌ای راهبردی تهیه کند که در آن نقاط آسیب‌خیز و بحران‌زای اجتماعی در بافت شهری و حاشیه‌شهرها شناسایی و حمایت‌های اجتماعی، خدمات بهداشتی‌درمانی، مددکاری، مشاوره اجتماعی و حقوقی و برنامه‌های اشتغال حمایت‌شده، در این نقاط به اجرا گذاشته شود.
در برنامه پنجم توسعه، بیشتر از برنامه‌های قبل از آن به مسئله حاشیه شهرها توجه شد. در بخش سلامت در ماده 32، مسئله بهداشت در مناطق کمترتوسعه‌یافته و حاشیه‌ای طرح و عنوان شده که برنامه اجرایی سامانه «خدمات جامع و همگانی سلامت» با اولویت بهره‌مندی مناطق کمترتوسعه‌یافته به‌ویژه روستاها، حاشیه شهرها و مناطق عشایری به تصویب می‌رسد.
در بخش مسکن نیز حاشیه‌نشینی ذیل مقوله توسعه پایدار شهری قرار گرفته و در ماده 170 برنامه بیان شده که وزارت مسکن و شهرسازی باید از طریق مجموعه شهری، طرح‌های جامع و تفصیلی شهری با رویکرد اولویت توسعه درونی شهرها، صیانت از اراضی کشاورزی و باغ‌های واقع در داخل و حاشیه شهرها و روستاها، برای تحقق توسعه پایدار در مناطق شهری و روستایی تلاش کند.
در ماده ۱۷۲ نیز دولت مکلف شده شرایط مناطق حاشیه‌نشین را برای استفاده آن‌ها از مزایای شهرنشینی و پیشگیری از سکونتگاه‌های غیرمجاز، سامان‌دهی کند. در این راستا دولت از یک طرف باید به توانمندسازی ساکنان بافت‌های حاشیه‌ای ازنظر مالی و فرهنگی بپردازد و جمعیت مهاجر را در شهرک‌های اقماری سکونت دهد؛ از طرف دیگر از ارائه خدمات زیربنایی به سکونتگاه‌های غیرمجاز خودداری و در صورت امکان ساخت‌وسازهای صورت‌گرفته در آن را تخریب کند؛ همچنین محدوده روستاهای اطراف شهرها کنترل شود و کمربند سبز نیز در اطراف مراکز جمعیتی ایجاد شود.
در ماده 194 بخش توسعه روستایی نیز به بهبود شرایط زندگی روستاییان و در بند «د» آن اشاره شده است که در این راستا دولت باید سیاست‌های تشویقی در جهت مهاجرت معکوس «از شهر به روستا» و تثبیت نسبی جمعیت روستایی را تا آخر سال اول برنامه تدوین کند.به‌طورکلی در برنامه پنجم درمجموع چهار ماده به‌طور مستقیم و غیرمستقیم به بحث حاشیه‌نشینی اشاره کرده‌اند. در دو ماده‌ای که به‌طور مستقیم به مسئله حاشیه‌نشینی اشاره شده، از حاشیه‌نشینی به‌عنوان پدیده‌ای عارضی و مشکلی برای شهرنشینی یادشده که باید به‌گونه‌ای در بافت شهری حل شود.
بدیهی است که این نوع نگاه شهرمحور و مرکزمدار که حاشیه‌نشینی را در پوسته کالبدی و زیرساختی آن خلاصه می‌کند، نمی‌تواند راه‌حلی جامع و مناسب برای این معضل باشد.برنامه ششم توسعه از پنج برنامه قبلی بهتر و جامع‌تر معضل حاشیه‌نشینی را در دستور کار خود قرار داده است. در این برنامه ابتدا در ذیل بند «پ» ماده 52 به ایجاد زیرساخت حمل‌ونقل برای مناطق حاشیه‌ای، توجه شده است. بعد از آن در ذیل ماده 59 دولت مکلف شده برای بهسازی و نوسازی و مقاوم‌سازی بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه‌ای و ارتقای دسترسی آن‌ها به زیرساخت‌ها اقدامات لازم را انجام دهد.
در ماده 62 به‌طورمستقیم به مناطق حاشیه‌ای اشاره شده است و در آن راهکارها و وظایف دولت برای ارتقای شرایط محیطی پایدار و فراگیر مناطق حاشیه‌نشین و پیشگیری از ایجاد سکونتگاه‌های غیرمجاز بیان و عنوان‌شده است که دولت باید با تقویت مبادی مهاجرت و سامان‌دهی مناطق حاشیه‌ای، از رشد جمعیت حاشیه‌نشین جلوگیری کند و همچنین بافت‌های حاشیه‌ای درون شهرها را نیز سامان ببخشد.
در ماده 80 نیز که به آسیب‌های اجتماعی اشاره شده، از مناطق حاشیه‌ای نام برده شده تا در برنامه جامع کاهش آسیب‌های اجتماعی به آن در کنار سایر معضلات مثل اعتیاد، طلاق و کودکان کار توجه شود. در ذیل همین ماده در قسمت شناسایی و بهبود نقاط آسیب‌خیز، باز هم از بافت‌های حاشیه‌ای در کنار سایر نقاط بحران‌زای درون‌شهری یاد شده است.
به‌طورکلی این برنامه ازنظر توجه به مسائل زیرساختی و کالبدی حاشیه‌نشینی ازیک‌طرف و مسائل اجتماعی و امور حمایتی حاشیه‌نشینی از طرف دیگر، از سایر برنامه‌های قبلی جامع‌تر و چند قدم جلوتر است. اما نکته این است؛ در مواد این برنامه نیز موارد تکراری وجود دارد که هم در برنامه‌های قبلی ذکر شده و هم اینکه در موارد مربوط به امور حمایتی و آسیب‌های اجتماعی، بدیع و نوبودن این معضل موردتوجه قرار نگرفته و به همین دلیل این معضل در کنار سایر معضلات درون‌شهری قرارگرفته و انگار این پدیده نیز همچون سایر معضلات درون‌شهری است؛ غافل از اینکه در فضای شهری، ما با پدیده شهروندی مواجهیم و هر معضل اجتماعی اختلالی در روابط شهروندی محسوب می‌شود؛ اما معضل حاشیه‌نشینی، امــری برون‌شهری و خارج از روابط شهروندی است و قراردادن آن در معادلات و امور مربوط به شهر و شهروندی خطایی سیاست‌گذارانه است.
حاشیه‌نشینی و برنامه هفتم توسعه
در برنامه هفتم توسعه نیز در پنج ماده به حاشیه‌نشینی به‌صورت‌مستقیم و غیرمستقیم پرداخته است. در فصل توسعه مسکن، ماده 50 به دولت اجازه داده شده تا برای تأمین سرانه‌های آموزشی و فرهنگی و بهداشتی سکونتگاه‌ها و مراکز حاشیه‌ای و بافت فرسوده، اراضی بایر و بلااستفاده خود را به شهرداری‌ها واگذار کند. در ماده 85 از بخش ارتقای سلامت اجتماعی این برنامه نیز، برای شناسایی و سامان‌دهی نقاط آسیب‌خیز و بحران‌زای اجتماعی در بافت‌های شهری، حاشیه شهرها و سکونتگاه‌های غیررسمی به دولت توصیه‌هایی شده که تقریبا تکرار موارد ذکرشده در برنامه‌های توسعه قبلی به‌خصوص برنامه ششم است. البته مورد «تقویت همبستگی، مشارکت و احساس تعلق ساکنان از طریق تعیین و اجرای برنامه‌های فرهنگی‌اجتماعی جمعی» بند تازه‌ای است که در این برنامه اضافه شده است.
همان‌طور که مشخص است، در این برنامه نیز به‌صورت راهبردی و در یک افق بلندمدت به معضل حاشیه‌نشینی پرداخته نشده. البته اینکه باید اقداماتی صورت پذیرد تا همبستگی و مشارکت و تعلق ساکنان این مناطق تقویت شود، در نوبه خود مورد جدیدی است که در برنامه‌های قبلی ذکری از آن به میان نیامده بود؛ ولی بازهم به دلیل اینکه برنامه در مواجهه با این پدیده بدون راهبرد و بی‌افق است، نمی‌توان انتظار داشت این بند نیز در کلیت رویکرد دولت به حاشیه‌نشینی تغییری ایجاد کند.
به‌طورکلی در برنامه‌های توسعه تاکنون رویکرد و افق خاص و مشخصی نسبت به پدیده حاشیه‌نشینی گشوده نشده و نوع مواجهه دولت با آن نیز مشخص نیست. حتی در بدترین حالت می‌توان آن را پدیده‌ای اجتناب‌ناپذیر از رشد و غلبه توسعه صنعتی و شهرنشینی دانست که نمی‌توان انتظار داشت دولت برای مقابله با آن کاری کند و فقط باید برای کم‌کردن اثرات آن به فعالیت‌های نیکوکاری و خیریه روی آورد؛ ولی به دلیل مشخص‌نبودن رویکرد دولت در این زمینه و اشارات مستقیم و غیرمستقیم و گذرا به آن در برنامه‌های توسعه و اسناد بالادستی، همین حداقل نگاه نیز قابل‌رؤیت نیست.»
انتهای پیام
