«دولت توانمند بدون جامعه توانمند شکل نمی‌گیرد»
سایت دانشکده نوشت: «دارون عجم‌اوغلو استاد اقتصاد در مؤسسه‌ی فناوری ماساچوست است. جیمز رابینسون استاد دانشکده‌ی سیاستگذاری عمومی دانشگاه شیکاگو است.
دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون که اخیرا نوبل اقتصاد سال ۲۰۲۴ را (به همراه همکار دیگرشان سایمون جانسون) بردند معتقدند که یک دولت توانمند تنها وقتی می‌تواند شکل بگیرد که همزمان جامعه‌ای توانمند وجود داشته باشد، جامعه‌ای که خیالش راحت است که قدرت دولت صرف خدمت می‌شود و نه اجبار و سرکوب.
عجم‌اوغلو و رابینسون تاکید می‌کنند که راه توسعه از طریق توافق نخبگان و «وفاق از بالا» محقق نمی‌شود، برعکس نیاز به وفاق بالا و پایین است: باید جامعه از برنامه‌های توسعه‌ی دولت حمایت کند تا امکان ماندگاری و موفقیت چنین برنامه‌هایی محقق شود.
عجم‌اوغلو و رابینسون در فصلی که در کتاب تاریخ اقتصادجنگاوری و شکل‌گیری دولت منتشر کرده‌اند، تقویت همزمان دولت و ملت را به عنوان راه سعادت کشورها مطرح می‌کنند؛ ایده‌ای که بعدها در کتاب دیگرشان راه باریک آزادی بسط پیدا کرد.
این نوشته‌ی عجم‌اوغلو و رابینسون در واقع ردّیه‌ای است بر ادعای نظریه‌پردازانی همچون ساموئل هانتینگتون که بر تقدم تقویت ظرفیت‌های دولت تاکید داشته و معتقد بودند تنها پس از ساختن یک دولت قدرتمند که متعهد به بازسازی جامعه، توزیع قدرت و مشارکت سیاسی است که می‌توان به توسعه و پیشرفت پایدار امیدوار بود.
خلاصه‌ی ایراد وارد شده از طرف عجم‌اوغلو و رابینسون این است که اولا حاکمان به خودی خود انگیزه‌ای برای بالا بردن ظرفیت‌های حاکمیتی و فراهم سازی کالاها و خدمات عمومی ندارند. ثانیا جوامع ضعیف در برابر پروژهی تقویت دولت مقاومت خواهند کرد. به عبارت دیگر، تا زمانی که مردم اطمینان نداشته باشند که ابزارهایی در اختیار دارند تا بوسیله‌ی آنها دولت را کنترل کنند، اجازه‌ی دولت‌سازی و تقویت ظرفیت‌های حاکمیتی را نخواهند داد.
عجم‌اوغلو و رابینسون تاکید می‌کنند که تنها مسیر سعادت ملت‌ها ساخت نهادهای حاکمیتی دربرگیرنده و همه‌شمول (inclusive) است و آن هم جز با تقویت همزمان دولت و جامعه محقق نمی‌شود. این دو برای توضیح نظریه‌ی خود به تحلیل عوامل تاریخی‌ای می پردازند که انگلستان را به موقعیت منحصر به فردی از پیشرفت و رفاه رساند. از نظر آنان دولت و جامعه یک رابطه‌ی همزیستی (symbiotic relationship) دارند: جامعه‌ای که می‌تواند قدرت خودش را اعمال کند، می‌تواند به دولت اجازه دهد تا توانمند شود، چرا که جامعه اطمینان دارد که چنین دولت توانمندی را می‌تواند مهار و کنترل کند.
تجربه‌ی شکل‌گیری دولت مدرن در انگلستان
به عقیده‌ی عجم‌اوغلو و رابینسون در انگلستان دوران پادشاهی خاندان تودور در قرن هفدهم، ما شاهد ظهور و رشد همزمان نهادهای حاکمیتی همه‌شمول، افزایش توان دولت، و گسترش قدرت سیاسی جامعه بودیم. ترکیب همزمان این عناصر بود که منجر به شکل‌گیری دولت مدرن در انگلستان شد.
برای مثال انقلاب ۱۶۸۸ در انگلستان قدرت دولت را با بوروکراتیک کردن نظام مالی افزایش داد، اما در عین حال با نهادینه کردن پارلمان همزمان توانست جامعه را دموکراتیک‌تر کند. همزمان امکان این که شهروندان بتوانند عریضه‌ها و گلایه‌های خود را به پارلمان ارائه کنند تسهیل شد و بدین‌ترتیب مسؤولیت‌پذیری ارکان حکومت افزایش یافت.
نکته‌ی مهم این است که ظهور نهادهای همه‌شمول در انگلستان ناشی از یک برنامه‌ی نخبه‌گرایانه و تصمیم از بالا نبود. جامعه‌ی مدنی هم در بازخواست از قدرت و هم در افزایش قدرت دولت نقشی تعیین‌کننده داشت. عجم‌اوغلو و رابینسون اشاره می‌کنند که همزمان با افزایش قدرت دولت، جامعه نیز سازمان‌یافته‌تر و قدرتمندتر می‌شد و افزایش توان دولت و افزایش توان سازمان‌دهی جامعه هم‌افزایی داشتند: جامعه‌ای که می‌تواند قدرتمند شود این اعتماد را به خود دارد که می‌تواند دولت را هم مهار کند، بنا بر این به دولت امکان می‌دهد بیشتر تقویت شود.
داستان تاسیس حاکمیت همه‌شمول در انگلستان به دسامبر ۱۵۹۶ بر می‌گردد، وقتی که ساکنان بخش سوآلوفیلد دور هم جمع شدند و قطعنامه‌‌ای ۲۶ماده‌ای را به عنوان عنوان چارچوب حکمرانی محلی تهیه کردند. قطع‌نامه موضوعات متنوعی را از ترتیبات مربوط به جلسات ماهانه‌ی نمایندگان تا مجازات فساد اخلاقی، اختلال در نظم، سرقت و پناه دادن به زندانیان در بر می‌گرفت. وضع این قواعد اداره‌ی مدنی امور عمومی بی‌مقدمه نبود. این قواعد حاصل تکامل دادگاه‌های اربابی بودند که بعدا در قالب شوراهای کلیسایی نهادینه شده بودند. این قطعنامه‌ی ۲۶ماده‌ای طی جلساتی با شرکت اقشار متوسط جامعه‌ی محلی (شامل اعضای هیات منصفه‌ی دادگاه محلی، خادمان کلیسا، افراد سرپرست فقرا و پاسبان‌ها) تدوین شدند که هیچ کدام از طبقه‌ی اشراف و ثروتمندان به شمار نمی‌رفتند.
مشارکت مردم در حکمرانی محلی در خلال فرآیندی اتفاق افتاد که چند دهه پیش‌تر در انگلستان آغاز شده بود. در سال ۱۴۸۵ جنگ‌های داخلی موسوم به جنگ رُزها – که نزدیک به سی‌سال میان خاندان‌های اشراف ادامه داشت – خاتمه یافت. با صدور فرمانی در سال ۱۵۵۸ نیروهای مسلحی که قبلا در اختیار اشراف بودند تحت اختیار نیروی نظامی هر منطقه قرار گرفتند. فرمانده‌های نیروهای نظامی منطقه منصوب حکومت مرکزی بودند. این تحول به معنی ایجاد انحصار دولت در اعمال خشونت مشروع بود که یکی از ارکان اصلی دولت مدرن شناخته می‌شود.
همزمان و از دهه‌ی ۱۵۳۰ میلادی اقدامات مهمی برای تاسیس بوروکراسی مدرن برداشته شد و دولت مرکزی از دربار و سرای شخصی شاه جدا شد. نهادهای موازی قانون‌گذاری منحل شدند و پارلمان به تنها نهاد نمایندگی انگلستان بدل شد.
تصمیم‌ها و توافق‌های نخبگان، بخصوص شاهانی نظیر هنری هفتم و هشتم و همچنین مشاورانی نظیر تامس کرامول، حتما در ظهور و توسعه دولت مدرن انگلیس نقش داشتند. اما این نخبگان در خلاء تصمیم نمی‌گرفتند. بلکه، چنانکه عجم‌اوغلو و رابینسون توضیح می‌دهند، تصمیم‌های آنها در یک بستر خاص اجتماعی اتفاقی افتاد. این عوامل برای اجرای اصلاحات و تغییرات نهادی به همکاری جامعه نیاز داشتند. به عبارت دیگر، حمایت مردم برای انجام چنین اصلاحاتی باید جلب می‌شد.
عجم‌اوغلو و رابینسون توضیح می‌دهند که پروژهی دولت‌سازی در انگلستان همراستا با منافع و مطالبات مردم و با پذیرش آنها پیش رفت. رمز تقویت همپای جامعه و دولت انگلستان نیاز متقابل آنها به یکدیگر بود. دولت بدون همراهی جامعه قادر نبود تا اقدام‌های سیاستی خود را اجرایی کند بنابراین به تکانه‌ها و صداهایی که از پایین و از جامعه می‌آمد حساس بود.
یکی از نشانه‌های بارز این تحول را می‌توان در افزایش دعاوی حقوقی و ثبت شکایت در دادگاه‌ها دید، دعواهایی که پیش از آن توسط خود مردم و بعضا بصورت قهری حل و فصل می‌شدند. مردم از تقویت قوه‌ی قضاییه‌ی دولت حمایت کردند و ترجیح دادند تا به دستگاه قضای دولتی برای حل مسایل‌شان رجوع کنند.
بسیاری از قانون‌گذاری‌های مهم، همچون وضع قانون حمایت از فقرا، ابتکار عمل‌هایی محلی بودند که از بطن جامعه برآمده بودند و بعدها حکومت مرکزی مسئولیت اجرایشان را برعهده گرفت. در واقع سیاستگذاری در این دوره بیشتر حاصل تعامل بین مرکز و حکومت‌های محلی بود تا وسیله‌یی برای اعمال اقتدار بیشتر پایتخت بر آنها. دستگاه حکومتی انگلستان بر اثر فشارها و مطالبات جامعه شکل گرفته بود و نه به صرف توافق نخبگان و تلاش‌های پادشاهان و صاحب‌منصبان و به صورت دستوری و با هدایت از بالا. چنانکه استیو هندل، استاد تاریخ دوران مدرن اولیه بریتانیا، این روند را شرح می‌دهد: «فعال شدن دولت مدرن اولیه به قیمت تضعیف جامعه نبود بلکه [برعکس] در نتیجه‌ی نیاز جامعه بود.»
چرا جامعه انگلستان از تقویت دولت احساس تهدید نکرد؟ نخبگان سیاسی با وارد کردن جامعه در دولت و نشاندن آن در جایگاه سیاستگذار توانستند به مردم اطمینان خاطر بدهند که سیاست‌هایی مغایر با منافع شهروندان اتخاذ نخواهند کرد. مردم و به‌خصوص روستاییان انگلیسی، نشان داده بودند که حاضرند با مشاهده‌ی انحراف در هنجارهای اجتماعی یا نحوه‌ی تخصیص و مصرف منابع عمومی دست به اعتراض و حتی شورش بزنند. از این رو اجرای بعضی از ایده‌های نخبگان که منافع یا هنجارهای مردم را مورد تهدید قرار می‌دادند با واکنش های خشونت آمیز روبرو شدند.
از آن‌طرف هم در مواردی که مردم سیاست دولت مرکزی را صحیح تشخیص می‌دادند با دعوت به مقاومت و خشونت علیه آن همراهی نمی‌کردند. مثلا در جریان خیزش شمال در سال ۱۵۶۹ اشراف محلی علیه کلیت پروژهی دولت‌سازی که اقتدار محلی آنها را از بین می‌برد شورش کردند. این اشراف برای به چالش کشیدن حکومت به نیروهای سنتی وفادار خود نیاز داشتند. اما جامعه تغییر کرده بود و در مورد حدود قدرت دولت مرکزی با اشراف شورشی هم نظر نبود و برای همین این شورش به راحتی خاموش شد.
عجم‌اوغلو و رابینسون اشاره می‌کنند که در مطالعه‌ی موردی کشورهای توسعه یافته به عوامل دیگری هم برمی‌خوریم که مسیر خاص هر کشور در نهادسازی‌های مدرن را تسهیل کرده‌اند. به عبارت دیگر، گرچه فرمول تقویت همزمان دولت و جامعه در همه کشورهایی که با موفقیت توسعه‌یافتند صدق می‌کند، اما هر کدام از این کشورها در این مسیر از میان‌برهای خاصی عبور کرده‌اند.
مثلا در فرانسه، پس از انقلاب سال ۱۷۸۹ بود که نظام ارباب‌رعیتی و بیگاری منحل اعلام شد. اما در انگلستان این نظام در عمل از سال‌ها پیش منسوخ شده بود. منسوخ شدن تدریجی این نظام فئودالی منجر به این شده بود که روستاییان انگلیسی آزادی اقتصادی و قدرت تحرک به مراتب بالایی داشته باشند. کشف آمریکا و گسترش داد و ستد بین دو سوی اقیانوس آتلانتیک هم در دورانی اتفاق افتاد که دولت‌های وقت انگلستان قدرت کافی نداشتند تا برای خود ایجاد انحصار کنند و به این ترتیب به مشارکت گسترده‌ی جامعه در تجارت منجر شد.
لویاتان کاغذی
عجم‌اوغلو و رابینسون می‌گویند در مواردی که تلاش برای تقویت دولت همزمان با افزایش مشارکت شهروندان نیست، و یا شهروندان از قدرتمند شدن دولت حمایت نمی‌کنند، تجربه‌های دولت‌سازی مدرن به موفقیت نمی‌رسند. در چنین حالتی، که مثال بارزش را این دو نویسنده در کلمبیا می‌یابند، دولت لویاتان هست؛ اما یک «لویاتان کاغذی». اینجا آنها از نام هیولای «لویاتان» که کاربردش را از نظریه‌ی سیاسی تامس هابز وام گرفته‌اند برای توصیف چنین دولتی استفاده می‌کنند.
کلمبیا دولت دارد، اما این دولت در انجام هر آن کاری که معمولاً از دولت‌ها انتظار می‌رود ناتوان است. دولت حتی انحصار قوه‌ی قهریه را در اختیار ندارد و مجموعه‌ای از گروه‌های مسلح بر مناطق مختلف کشور استیلا دارند و دولت در برابرشان ناتوان است.
دولت کلمبیا فقط انحصار اعمال قهر را در قلمرو خود واننهاده؛ انحصار باقی اعمال دولتی را هم از دست داده است، و مثلاً نتوانسته نظام مالی برای برقراری دولت مدرن درست کند. درآمدهای مالیاتی کلمبیا امروزه، به گزارش بانک جهانی، حدود ۱۴ درصد درآمد ناخالص ملی را تشکیل می‌دهند، با این حال دولت کلمبیا ابعاد کوچکی دارد و در مقایسه با سایر کشورهای آمریکای لاتین کارمندانش از همه کم‌شمارتر است.
مالیات بر درآمد شخصی یک‌درصد تولید ناخالص ملی کلمبیاست و به همین دلیل دولت به مالیات مصرف‌کننده تکیه کرده است و نتیجه‌ی تکیه بر مالیات مصرف‌کننده این شده که فقیرترین دهک جمعیت تقریبا دو برابر بیشتر از ثروتمندترین دهک جمعیت باید مالیات دهد.
فقدان انحصار قوه‌ی قهریه، نداشتن منابع مالی و نداشتن توان اداری، باعث می‌شود حتی اگر بهترین قانون‌ها در پایتخت کلمبیا به تصویب برسند، اجرایشان در ایالت‌های دیگر کشور غیر ممکن باشد.
عجم‌اوغلو و رابینسون می‌گویند در کلمبیا از زمان استقلال این کشوربی‌میلی عمومی از سوی مردم، یا به اصطلاح «از پایین»، وجود داشته که به قدرت دولت مرکزی مشروعیت دهند و اعتبارش را بپذیرند؛ و به‌نوعی هنوز دولت مرکزی را میراث‌بر استعمار اسپانیا می‌بینند و می‌ترسند که اگر به آن قدرت دهند، دیگر قادر به مهارش نباشند.
در عین حال، «از بالا هم» میلی برای ساختن دولت مقتدر متکی به مردم نمی‌بینیم؛ معنیش این است که نخبگان صاحب قدرت، از این لویاتان کاغذی و این دولت بی‌قدرت سود می‌برند.
وقتی دولت ناتوان باشد و نتواند خدمات عمومی ارائه دهد، جامعه پاره‌پاره می‌شود، و اگر هم بتواند به‌طور جمعی بسیج شود، چنین بسیجی در سطح گروهی و محلی و برای دنبال کردن مطالبات منطقه‌ای است، نه مطالبات سراسری و ملی. برای صاحبان قدرت کنار آمدن و حتی به بیراهه بردن چنین مطالباتی بسیار آسان‌تر است. ساختن دولت واقعی با این خطر همراه است که همزمان جامعه‌ای قدرتمندتر نیز در کنار چنین دولتی شکل بگیرد که دیگر این نخبگان نتوانند از پاسخگویی به آن سرباز کنند.
به این ترتیب می‌بینیم که ضعف فراوان دولت در برابر نیروهای اجتماعی نیز به نفع توسعه تمام نخواهد شد. در برخی از جوامع که دولت‌هایی ضعیف دارند شبکه‌‌ی نهادهای غیررسمی و هنجارهای گریز از اقتدار آنقدر غلبه دارند که امکان اعمال قدرت سیاسی حکومت مرکزی را منتفی کنند. در مواردی همچون جوامع پسااستعماری آفریقا این هنجارها ممکن است آنقدر قدرتمند باشند که روند ساخت دولت را به کل متوقف کنند. این در حالیست که در جوامعی چون انگلستان، هنجارهای اجتماعی به شکل‌گیری دولت با ظرفیت بالا کمک کردند چرا که جامعه از توان خود برای کنترل دولت اطمینان داشت.
در وضعیتی شبیه انگلستان، کنش متقابل دولت و جامعه به افزایش ظرفیت‌های دولت و مسئولیت‌های بیشتر آن در قبال جامعه انجامید: دینامیکی که باعث ساخته شدن نهادهای حاکمیتی دربرگیرنده و همه‌شمول و در عین حال توانمند شد: لویاتان‌های که زور دارند اما توسط جامعه‌ای قدرتمند مهار شده‌اند و زورشان برای خدمت به آن جامعه صرف می‌شود. سالهاست که درباره‌ی این که آیا توسعه بر دموکراسی اولویت دارد و یا برعکس بحث و مجادله می‌شود. پیشنهاد عجم‌اوغلو و رابینسون این است که فرآیند توسعه و دموکراسی همزمان باید پیش رود.»
این گزارش مختصری است از منبع زیر:
Acemoğlu, Daron, and James A. Robinson. “Paths to Inclusive Political Institutions.” in Eloranta, Jari, et al., eds. Economic History of Warfare and State Formation (2016): 3-50
انتهای پیام
