«شورای شهر به حوزه حقوق شهروندی ورود می‌کند»

ابراهیم امینی، نائب رئیس حقوقدان شورای پنجم به همراه صالح نیکبخت؛ حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری در میزگرد ایلنا با عنوان «بررسی چالش‌های حقوقی شورای شهر» با اشاره به ضعف‌های حقوقی و قانونی شورای شهر تاکید کردند که تا زمانی که پای حقوقدانان به این نهاد نظارتی باز نشود، جایگاه حقوقی آن نهادینه نخواهد شد. آنچه در ادامه می‌‌آید؛ مشروح گفت‌و‌گوی ایلنا با امینی و نیکبخت است‌.

برخی اعضای شورای پنجم معتقدند  که کمیسیون نظارت و حقوقی با بقیه کمیسیون‌های شورا همپوشانی دارد، در همین راستا وجود آن الزامی نیست، آقای امینی نظر شما به عنوان رئیس کمیسیون نظارت و حقوقی در این باره چیست؟

امینی:این کمیسیون نقش بسیار مهم و تاثیرگذاری در شورای شهر دارد و وظایف مهمی بر عهده آن است و هیچ همپوشانی با سایر کمیسیون‌ها ندارد، چرا که بسیاری از مسائل شورا جنبه حقوقی دارند. در حال حاضر مشکل اصلی شورای شهر این است که به علت نوپا بودن، جایگاه حقوقی خود را پیدا نکرده است، برای مثال شورا شهردار را انتخاب می‌کند، اما در مورد انتخاب سایر مدیران شهرداری هیچ دخالتی ندارد. این در حالی است که شورا پارلمان محلی محسوب می‌شود و در مقابل شهرداری همان نقشی را دارد که مجلس در برابر رئیس جمهور برعهده دارد و این مسائل باید توسط کمیسیون نظارت و حقوقی تبیین شود. شورای اول به خاطر حواشی توسط وزارت کشور منحل شد و سه شورای بعدی نیز به دلیل وضعیت خاصی که داشتند، نتوانستند؛ جایگاه شورا را نهادینه و مشخص سازند.

در حال حاضر شاه بیت مسئولیت شورای شهر انتخاب شهرداری است که عملا حق برکناری او را هم ندارد، چون شهردار با نصف بعلاوه یک (اکثریت مطلق) اعضای حاضر انتخاب می‌شود، ولی در صورت استیضاح با اکثریت دو سوم حاضرین عزل می‌شود و این امر در عمل بندرت اتفاق می‌افتد. شورا باید به مثابه پارلمان محلی دیده شود. اگر شورا بعنوان پارلمان محلی قدرت داشته باشد، شهردار موظف می‌شود، برای انتخاب مدیران از شورا رای اعتماد بگیرد و نقش نظارتی شورا منحصر به شخص شهردار نخواهد بود. در این صورت اعتبار شخص شهردار نیز افزایش می‌یابد، چرا که در حال حاضر اگر اتفاقی بیافتد، شورای شهر فقط می‌تواند از شهردار سوال بپرسد و این امر اعتبار شهردار را کاهش می‌دهد، همچون ارتباط مجلس و دولت، برای مثال اگر قرار بود؛ مجلس برای هر موضوعی سراغ رئیس جمهور برود، او همواره درگیر مجلس بود و شان رئیس جمهور پایین می‌آمد، ولی مجلس به هیات وزیران رای اعتماد می‌دهد و در مورد وظایف آنها حق تذکر، سوال، تحقیق و تفحص، استیضاح و در نهایت رای اعتماد دارد، بدون آن که به جایگاه رئیس جمهور خدشه‌ای وارد شود.

نهادینه کردن شورای شهر و تبیین جایگاه حقوقی شورای شهر یکی از وظایف مهم کمیسیون نظارت و حقوقی شورای شهر است. از سوی دیگر کمیسیون نظارت و حقوقی وظایفی که سه کمیسیون آیین‌نامه، کمیسیون اصل ۹۰ و کمیسیون حقوقی و قضایی در مجلس عهده‌دار است، بعهده دارد. از سوی دیگر بیشتر فسادهایی که در شهرداری مطرح می‌شوند در ارتباط با قراردادها، آیین نامه‌ها، خلأهای قانونی و غیره است که همه ماهیت حقوقی دارند، لذا وجود کمیسیون نظارت و حقوقی بعنوان یک ضرورت است.

به نظر شما چگونه می‌توان جایگاه حقوقی شورای شهر را نهادینه کرد و ارتقا داد؟

امینی: در راستای نهادینه شدن و ارتقای جایگاه شورای شهر باید همه از دولت و مجلس گرفته تا مردم کمک کنند. شورای عالی استانها هم می‌تواند در این راستا سهم بسزایی داشته باشد. این شورا نهاد مهمی است که وظایف اساسی برعهده دارد. شورای عالی استانها می‌تواند در خصوص وظایف شوراها مستقیماً طرح به مجلس ارائه دهد و این طرح‌ها ماهیت لایحه‌ای دارند. یعنی نیاز به پیش‌بینی بودجه نیست و مستقیما می‌توان آن را به مجلس ارائه کرد و مجلس مکلف  است آن را در دستور کار قرار داده و آن را مورد بررسی قرار دهد. وظیفه‌ای که تاکنون از سوی این نهاد مغفول مانده است.

پس با توجه به اهمیت جایگاه شورای عالی استانها بهتر نیست؛ اعضای آن از میان حقوقدانان انتخاب شود تا طرحی که به مجلس می فرستند از نظر حقوقی درست باشد و به خاطر یک ایراد برنگردد؟

امینی: جایگاه شورای عالی استان ها به نحوی است که حقوقدان‌ها می‌توانند در آن تأثیر گذار باشند و بنده نیز با نظر شما موافق هستم. شورای عالی استان‌ها به عنوان یک بازوی قانونگذاری می‌تواند در راستای از بین بردن خلاء و نواقص قانونی تاثیرگذار باشد. امیدواریم در استان‌ها با وقوف به جایگاه این نهاد اشخاص توانمندی را برای حضور در آن انتخاب کنند.

با توجه به اهمیت مسائل حقوقی در شوراها، چرا حضور حقوقدانان در این نهاد کمرنگ است؟

امینی : طبیعت کار شورا به گونه‌ای است که باید تعداد قابل توجهی از اعضای آن دانش آموخته حقوق باشند تا به خوبی بتوانند در جایگاه‌های مختلف ایفای نقش کنند، متاسفانه در لیست امید فقط یک نفر سهمیه برای رشته حقوق در نظر گرفته شد. باید از توان همه اعضاء در جایگاه‌های مختلف استفاده شود و امیدوار هستیم با حضور سایر افراد توانمند که از استان‌های مختلف به شورای عالی راه پیدا می‌کنند، جایگاه شورای عالی استان‌ها ارتقا یابد.

با توجه به تعداد کم حقوقدان‌ها در شوراها و درگیری بسیار این نهاد با مسائل حقوقی چه راهکاری پیشنهاد می‌دهید؟

امینی: باید این خلاء از طریق استفاده از نظر کارشناسی حقوقدانان مرتفع شود.

نیکبخت: یکی از وظایف اصلی شوراها نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری است و یکی از مسائل اصلی که هم دولت و هم شورا با آن مواجهند، ضعف در تیم حقوقی آنهاست اقداماتی که در شهرداری انجام می‌شود بر اساس قوانین و نظم نیست، بلکه بر اساس روابط و مصلحت است. شورای شهر باید توجه ویژه‌ای برای تقویت تیم حقوقی خود کند تا مردم قبول کنند، در جایی زندگی می کنند که تمامی امور بر اساس بایدها و نبایدهای قانونی صورت می‌گیرد نه اینکه هر شهرداری که می‌آید؛ یک سری تصمیمات گرفته و این تصمیمات مانند فرامین اجرا می‌شود.

آقای امینی شما عضو کانون وکلای مرکز هستید با وجود نبود حقوقدان در میان اعضای شورای شهر، آیا ظرفیت این کانون برای تقویت تیم حقوقی شورای شهر استفاده خواهید کرد؟

امینی: قطعاً، از اساتید دانشگاه و وکلا دعوت کرده‌ایم بخشی از این وظایف را برعهده بگیرند. با تعدادی از استادهای دانشگاه‌های تهران و وکلا جلسه نیز داشته‌ایم تا از توان حقوقی آنها استفاده کنیم، چراکه بخش قابل توجهی از وظایف شورا بر عهده کمیسیون نظارت و حقوقی است.

متاسفانه دوستان به اهمیت حضور حقوقدانان در نهادهایی همچون شورا واقف نیستند. به نظرم باید تعداد قابل توجهی از لیست اعضای شورا از حقوقدانان انتخاب می‌شد، چرا که کار شورا حقوقی است. در حال حاضر ده نفر برای عضویت در کمیسیون ماده ۱۰۰ انتخاب شده‌اند که هیچ کدام تخصص حقوقی ندارند. حضور حقوقدان در هیئت رئیسه شورا نیز یک ضرورت است، چرا که باید فردی در هیئت رئیسه به قوانین و سلسله مراتب اشراف داشته باشد. بیشتر مسائل و مشکلاتی که در شهرداری مطرح می‌شود، در حوزه قراردادها است، بحث حقوقی است و نیاز به حقوقدان دارد.

آقای نیکبخت، اصول ۱۰۰ تا ۱۰7 قانون اساسی به شوراها اختصاص دارد و بر مبنای آن دولت باید بخشی از اختیارات خود را به حاکمیت محلی تفویض کند، چرا این موضوع در قانون شوراها به این اندازه مدنظر قرار نگرفت و این امکان به وجود نیامد تا شوراها از این اختیارات استفاده کنند؟

نیکبخت:  قانون اساسی در شرایطی تصویب شد که نیازها، انتظارات و خواسته‌های مردم مطابق با شرایط انقلاب بود و اصول ۱۰۰ تا ۱۰۷ قانون اساسی از بهترین بخش‌های آن محسوب می شود که به رفع تمرکززدایی و مرکز محوری می‌پردازد، اما قانون شوراها دو دهه بعد تنظیم شد و تعداد زیادی از اختیارات شوراها را از این لحاظ گرفت. در حقیقت قانون اساسی با قرائت و تفسیر دهه اول انقلاب تصویب شد، اما قانون شوراها با قرائت‌هایی که در دهه های اخیر از قانون اساسی انجام شده، تنظیم شد و اختیارات شوراها را محدود کرد.

 بر اساس قانون شوراها انتخاب شهرداربعد از رای گیری باید به تایید وزارت کشور برسد. اما معنا ندارد وقتی شورای شهر فردی را انتخاب کرد، منتظر بماند تا دولت صلاحیت او را تایید کنند، این نقص قانون شوراهاست. چرا که اعضای شورا منتخب مردم هستند و باید اختیار داشته باشند تا بتوانند مدیر اجرایی خود را انتخاب کنند. به نظر من شورای شهر باید در زمان مناسب درخواست تفسیر قانون عادی را در جاهایی که اختیار شورا را محدود می کنند؛ بدهد و برای اصلاح قوانین اقدامات لازم را انجام دهد.

 آقای امینی به عنوان رئیس کمیسیون نظارت و حقوقی آیا در جریان پرونده‌های شورای چهارم هستید؟ یکی از مهمترین این پرونده‌ها گزارش سازمان بازرسی کل کشور درباره واگذاری املاک در دوره شهردار سابق است، شورای پنجم در این زمینه ورود خواهد کرد؟

امینی: شورای پنجم در حال شکل‌گیری ساختار داخلی خود است، کمیسیون‌ها و کمیته‌ها شکل گرفته‌اند، ولی اطلاعات هنوز در اختیار ما قرار نگرفته است. شورا نمی‌تواند بر اساس اظهارنظرهای شفاهی، تصمیم بگیرد و باید مستندات داشته باشد و نیاز به زمان دارد تا این امر محقق شود.

پس به تخلفاتی که در زمان کار شورای چهارم در شهرداری رخ داده، شورای پنجم رسیدگی می‌کند؟

امینی: بله، اگر مدارک مبنی بر تخلف به دست ما برسد، حتما ورود می‌کنیم.

در شورای چهارم شاهد بودیم، اعضای شورا درباره تخلفات کلان تذکر می‌دهند، اما در عمل هیچ اتفاقی نمی‌افتاد، دلیلش را چه می‌دانید، آیا به ضعف در عملکرد شورا باز می‌گردد و کمیسیون نظارت و حقوقی می‌تواند تغییری در این روند ایجاد کند؟

 امینی: شورا در عمل فقط می‌تواند تخلفات را اعلام کند و رسیدگی به تخلفات و اینکه فی‌الواقع تحقق پیدا کرده‌اند یا خیر بر عهده مراجع قانونی و دستگاه قضایی است. شورا که نمی‌تواند قضاوت کند. اگر شورا واقعاً وظیفه نظارتی خود را به درستی انجام دهد و تخلف را کشف و اعلام کند، دیگر وظیفه‌اش را انجام داده و بررسی بیشتر بر عهده شورا نیست.

اگر قانون حاکم باشد، تعامل شورا و مراجع قضایی خود به خود برقرار خواهد شد. نمی‌توان ایراد را متوجه شورای شهر دانست، اینکه فلان دستگاه به تخلف رسیدگی کند یا خیر ارتباطی با شورا ندارد.

یکی از مهمترین موضوعات روز جامعه مدنی کشور، حقوق شهروندی است، به نظر شما نقش شورای شهر در احقاق حقوق شهروندی چیست و در این زمینه تا کجا قدرت عمل دارد؟

امینی: حقوق شهروندی متاثر از دموکراسی است و با روی کار آمدن دموکراسی رعیت‌ها به شهروند ارتقا پیدا می‌کنند و در عرصه‌های مختلف صاحب حق می‌شوند. شورای شهر به مثابه پارلمان محلی در راستای توسعه وتعالی شهر و حل معضلات شهروندان با تعیین بودجه، مصوبات و برنامه‌ریزی عمل می‌کند؛ در همین راستا می‌توان گفت بخش قابل توجهی از حقوق شهروندی باید از طریق شهرداری و شورای شهر اعمال شود. از جمله این موارد می‌توان به قوانین و مقررات مربوط به برنامه‌ریزی شهری، بهسازی مناطق حاشیه نشین شهری، مقررات مربوط به دستیابی به زمین، محیط زیست برای کاهش آلودگی هوا و تسهیل حمل و نقل و کاهش ترافیک اشاره کرد. اینها مواردی است که باید توسط شهرداری و شورای شهر محقق شود، در حقیقت شهروندان امتیاز و حقوقی دارند که برآورده شدن آن بر عهده شورای شهر است و هر کدام از کمیسیون‌های پیش بینی شده در شورا بخشی از این حقوق را محقق می‌کند.

نیکبخت: در کلان شهرهای بزرگ دنیا انجمن‌های شهر وارد جزئیات نیازهای زندگی مردم می‌شوند و کارشان بسیار سخت‌تر از نمایندگان مجلس است. در همین راستا وظایف و حوزه اختیاراتشان  دست کمی از دولت ندارد. فصل سوم قانون اساسی در مورد آزادی‌های فرهنگی و اجتماعی و سیاسی است که کمتر  هم مورد عنایت قرارگرفته است. اگر وارد جزئیات این قانون شویم متوجه خواهیم شد بسیاری از این آزادی‌ها باید به واسطه شورای شهر و شهرداری انجام شود. به عنوان مثال بر اساس قانون اساسی راهپیمایی آزاد است و این وظیفه شهرداری است که محل و شرایط راهپیمایی را تامین کند و تصویب آن به عهده شورای شهر است. همانطور که اشاره شد این فصل از قانون اساسی مورد توجه کمتری قرار گرفته است و آقای ابراهیم امینی در مجلس ششم و مرحوم آیت الله هاشمی رفسنجانی نیز بارها به این مسئله اشاره کرده بودند. از سوی دیگر اگر به تک‌تک  موارد ذیل ماده ۷۱ قانون شوراها که به وظایف شورای شهر پرداخته است، نگاهی بیاندازیم متاسف می‌شویم که در این چهار دوره چقدر به آنها بی‌توجهی شده است، این وظایف گسترده بوده و همه به نوعی با حقوق شهروندی در ارتباط است.

یکی از این مصادیق نادیده انگاشتن حقوق شهروندی بی‌توجهی به حقوق معلولان در شهر تهران است. وقت آن نرسیده شورا به طور جدی در این مسئله ورود کند؟

امینی: شهرداری در این زمینه مسئولیت‌هایی دارد و نیاز به وضع قوانین و مقرراتی است که شورا باید در مورد آن تصییم بگیرد. خدمات شهری باید به گونه‌ای باشد که عزیزان معلول هم بتوانند از آن استفاده کنند. اگر جایی نیاز به الزام شهرداری برای درنظر گرفتن حقوق این عزیزان باشد، شورا ورود خواهد کرد.