عباس آخوندی پشت پرده لایحه مولدسازی دارایی‌های دولت را بررسی کرد
روزنامه جهان صنعت نوشت: مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت به یکی از بحث‌برانگیزترین موضوعات اقتصادی تبدیل شده است. با آنکه مقامات دولتی می‌گویند مولدسازی راهی برای توسعه مناطق مختلف کشوری است اما کارشناسان مولدسازی را اسم رمز توزیع رانت بین گروه‌های ذی‌نفع می‌دانند. عباس آخوندی وزیر اسبق راه‌و‌شهرسازی و فعال اقتصادی در مصاحبه‌ای تفصیلی و با استناد به تجربیات گذشته اقتصاد ایران در زمینه خصوصی‌سازی اعلام کرده که مولدسازی راهی برای انتقال رانت به نهادهای خاص است. وی در بخش اول صحبت‌های خود به تغییراتی که در قانون خصوصی‌سازی کشور ایجاد شده اشاره کرده و با تکیه بر این تجربه، سیاست مولدسازی دولت را مورد نقد و بررسی قرار داده است. بخش دوم صحبت‌های وی در رابطه با مولدسازی در ادامه می‌آید.
آیا این موضوعات در کمین مولدسازی هم هست؟
از نظر من بله. برای اثبات این نظر می‌خواهم به ادامه سرنوشت اصل ۴۴ بپردازم تا چرایی پاسخ مثبتم مشخص شود. در لایحه اصل ۴۴ پیش‌بینی کرده بودم که نهادهای عمومی غیردولتی حق ندارند اساسا بنگاهداری کنند. در ماده ۱۰ و ۵۴ پیش‌نویس لایحه آمده بود که در نهایت آنها می‌توانند ۲۰ درصد سهام داشته باشند و به هیچ‌وجه بیش از ۲۰ درصد حق سهامداری ندارند. متن مواد ۱۰ و ۵۴ به این شرح بودند:
ماده ۱۰- سقف تملک مجاز سهام توسط صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تأمین اجتماعی، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده پنج قانون محاسبات عمومی از هر بنگاه اقتصادی ۲۰ درصد سهام آن و داشتن حداکثر یک مدیر در هیأت مدیره بنگاه‌های اقتصادی است. تبصره- محدودیت و نحوه تملک سهام بنگاه‌های اقتصادی از سوی بانک‌ها، موسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه به موجب قوانین بانکداری و بیمه تعیین میشود.
ماده ۵۴- از تاریخ تصویب این قانون، واگذاری سهام مدیریت و کنترلی به موسسه‌ها، نهادها و شرکت‌های مشمول ماده ۱۰ این قانون و تبصره آن ممنوع است. همچنین تادیه بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی غیردولتی از طریق واگذاری سهام موضوع آن قانون مجاز نمی‌باشد. هرگونه واگذاری جدید خارج از این محدوده پس از تصویب این قانون کان‌لم‌یکن و ملغی‌الاثر است. تبصره- موسسه‌ها، نهادها و شرکت‌های مشمول ماده ده این قانون که در زمان تصویب این قانون دارای بیش از ۲۰ درصد سهام یک بنگاه باشند، مکلفند حداکثر ظرف سه سال نسبت به واگذاری و کاهش سهام مزبور تا میزان مجاز در ماده ده این قانون اقدام نمایند. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حسن اجرای این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده مورد خلاف آن را به شورای رقابت موضوع ماده بیست و سه این قانون جهت اتخاذ تصمیم ارجاع کند.
همچنان‌که ملاحظه میشود، در متن پیش‌نویس حداکثر سهم قابل تملک توسط نهادها در بنگاه‌ها ۲۰ درصد، تهاتر بدهی و سهام ممنوع و فراتر آن که نهادها موظف شده بودند ظرف سه سال سهام مازاد خود را در بازار واگذار کنند. اتفاقی که در دولت و مجلس افتاد در حد کیمیاگری است. ماده مصوب به شرح زیر شد:
موسسات عمومی‌غیردولتی موضوع ماده(۵) قانون محاسبات عمومی‌مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعا حداکثر تا چهل درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت را دارند.
تبصره ۱- تادیه بدهی‌های دولت به این موسسات، نهادها و شرکت‌ها از طریق واگذاری سهام موضوع این قانون تنها با رعایت سقف‌های مقرر در این قانون مجاز است.
تبصره۲- وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حُسن اجراء این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده موارد مغایر، آن را به شورای‌عالی اجراء سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) جهت اتخاذ تصمیم اعلام نماید.
به همین سادگی ۲۰ درصد را به ۴۰ درصد افزایش دادند و به‌جای اینکه ماخذ را بنگاه بگیرند، گفتند ۴۰ درصد بازار. یعنی یک چک سفید امضای قانونی برای ایجاد انحصار کامل را به نهادهای عمومی غیردولتی در تمام بازارها ارائه کردند و تهاتر بین بدهی و سهام را نیز مجاز کردند. یک بار دیگر سلسله اقدامات آنها را مرور کنیم؛ اول آمدن گروه‌های بازارهای ۲ و ۳ را در هم ادغام کردند. با این کار نظام کنترل انحصارات طبیعی را از کار انداختند و دوم آمدند به جای ۲۰ درصد سهام بنگاه‌ها، ۴۰ درصد از سهم بازار را در نظر گرفتند. شما می‌دانید که اگر ۲۵ درصد بازاری در اختیار یک بنگاه باشد از حیث شدت تمرکز، آن بازار کاملا متمرکز محسوب میشود و آن بنگاه در وضعیت اقتصادی مسلط قرار می‌گیرد، چه رسد به ۴۰ درصد. نکته بعدی اینکه مقرر بود که نهادها به هیچ‌وجه هیچ سهمی بابت مطالبات‌شان دریافت نکنند. فرآیند پیش‌بینی‌شده بدین صورت بود که اگر نهادی از دولت بستانکار است، دولت برای پرداخت این بدهی باید سهامش را بفروشد، تبدیل به ریال کند و ریال را به صورت شفاف به بستانکار پرداخت نماید.
مشخصا بر عدم پرداخت سهم و تهاتر تاکید شده بود چون معمولا به محض آنکه می‌گویند تهاتر سهم با بدهی، همه‌چیز از میزان ارزیابی بستانکاری گرفته تا دقت در قیمت‌گذاری مخدوش می‌گردد. بلافاصله گفته میشود از این جیب به آن جیب است و سختگیری نکنید و در نتیجه شکل‌گیری فساد اندر فساد. این وضع موجب جابه‌جایی سهام با قیمت‌های بسیار شگفت و تبعیض آشکار در بازار میشود. بعدها هم هرچه تلاش شد که این مواد در قانون اصلاح شود، نتیجه مثبتی در این خصوص حاصل نشد. شما به اصلاحیه قانون در سال ۱۳۹۵ نگاه کنید، هیچ‌کدام از این موارد حذف نشدند.
حال اگر بخواهیم بدانیم چه میزان از این واگذاری‌ها در اختیار بخش خصوصی و چه میزان در اختیار بخش عمومی قرار گرفته‌است خوب است بدانیم که در دولت‌های نهم و دهم حدود صد میلیارد دلار به قیمت اسمی، نه به قیمت بازار، سهام واگذار شده که چیزی حدود دوسوم آن به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شد.
می‌توان گفت مواردی که به آنها اشاره کردید دقیقا روند معکوس آن انقلاب اقتصادی را طی کرد که انتظار می‌رفت با اصل ۴۴ تحقق یابد. اشاره کردید که در این لایحه به بازخوانی وظایف دولت و به طور کلی تعریف آن پرداختید. دولت از چه اقداماتی منع و به چه باید‌هایی تشویق شده بود؟
در پیش‌نویس لایحه مشخص شده بود که دولت چه کارهایی را نباید انجام دهد و چه کارهایی را باید انجام دهد. من به چند نمونه از آن اشاره می‌کنم. برای دولت نقش‌هایی در حوزه توسعه ملی، رفع عدم‌تعادل‌های منطقه‌ای و توسعه فناوری و از این قبیل پیش‌بینی شده بود و قلمرو فعالیت‌های مستقیم اقتصادی دولت به شرح زیر تعیین شده بود:
الف- تملک، سرمایه‌گذاری و تصدی مدیریت اجرایی بنگاه‌های اقتصادی از سوی دولت که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک فعالیت‌های اقتصادی قرار می‌گیرد به هر نحو اعم از طرح تملک دارایی‌ها، تاسیس موسسه یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی یا هر نحو دیگر و به هر میزان ممنوع است. در مواردی که تولید و توزیع کالاها یا خدماتی آثار جانبی اجتماعی مثبت به همراه دارد مانند خدمات‌درمانی، آموزش‌وپرورش، آموزش عالی، آموزش عمومی و تحقیقات، در اجرای اصل ۴۳ قانون اساسی دولت می‌تواند مستقیما در این زمینه‌ها سرمایه‌گذاری و اقدام کند که فعالیت‌های دولت و بخش‌های خصوصی و تعاونی مکمل یکدیگر باشند. همچنین دولت مکلف است از سرمایه‌گذاری و فعالیت بخش خصوصی و تعاونی در این موارد به شیوه‌ای که در این قانون مشخص خواهد شد، حمایت کند.
ب- سرمایه‌گذاری و تصدی مدیریت اجرایی بنگاه‌های اقتصادی از سوی دولت که مشمول گروه دو فعالیت‌های اقتصادی قرار می‌گیرند در سطح نسبت‌های تعیین‌شده از ظرفیت تولید ملی مطابق ماده ۵۶ این قانون مجاز است.
ج- دولت مجاز به تملک، سرمایه‌گذاری، مدیریت، تولید و تجارت کالاها و خدمات مشمول فعالیت‌های اقتصادی گروه‌های سه و چهار است. در همین ارتباط، دولت مکلف است نسبت به تولید و ارائه کالاها و خدمات عمومی مانند توسعه شبکه‌های راه و راه‌آهن، بندر، فرودگاه، پارک، خدمات بهداشت عمومی، دفاع و امنیت عمومی اقدام کند. دولت در این ارتباط می‌تواند از مشارکت و خدمات بنگاه‌های خصوصی و تعاونی استفاده کند. دولت موظف است فعالیت‌های جاری اقتصادی خود را که مشمول گروه‌های یک و دو فوق‌الذکر هستند به شرحی که در این قانون خواهد آمد به بخش‌های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. تداوم یا شروع فعالیت اقتصادی دولت پس از پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در موضوع‌های مشمول گروه یک منوط به اخذ مجوز از مجلس برای مدت معین است. همچنین تداوم یا شروع فعالیت اقتصادی دولت پس از پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیش از نصاب مقرر در ماده ۵۶ این قانون در موضوع‌های مشمول گروه دو منوط به اخذ مجوز از مجلس برای مدت معینی است.
ماده ۵۶ مذکور در پیش‌نویس ماده‌ای است که فرآیند تعیین بازارهای مورد اولویت واگذاری را بر اساس کشش بازار و توان اقتصاد ملی تعیین می‌کند. همچنان‌که ملاحظه می‌کنید در این پیش‌نویس بر اساس قانون اساسی طرف واگذاری تنها بخش خصوصی و تعاونی است و هیچ بخشی به نام بخش عمومی غیردولتی تعریف نشده است. لیکن، آنچه که در نهایت در قانون مصوب مجلس منظور شده، در کنار بخش خصوصی، نهادها یا بخش عمومی غیردولتی اضافه شد. در حالی که از این نهادها تنها در قانون محاسبات عمومی نام برده شده و آن هم برای نحوه نگهداری حساب‌های مربوط به کمک‌های دولت از محل خزانه عمومی به آنهاست.
افزون بر این، هرجا عبارت بخش خصوصی بود تبدیل شد به بخش غیردولتی یا آنکه عبارت نهادهای عمومی غیردولتی نیز به آن اضافه شد. بدین ترتیب، نهادهایی در اقتصاد شکل گرفتند که به تدریج دارایی‌های دولت را تصاحب کردند و اساسا امکان رقابت منصفانه در بازار را مختل ساختند و نظام تولید را در کشور برهم زدند. به عنوان نمونه به این متن قانون مصوب نگاه کنید. قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت به‌شرح زیر تعیین میشود:
الف- مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) این قانون است، اعم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تاسیس موسسه یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیردولتی، به هرنحو و به هرمیزان ممنوع است. به هر روی، آنچه که از مجلس خارج شد، تمام بخش بایدهای وظایف دولت را حذف کرده بود و در عمل قانون را به قانون واگذاری بنگاه‌های دولتی تقلیل داده بود.
از نظر لایحه مذکور، دولت باید کجا بایستد؟
برای دولت دو حد عملکردی تعریف شده بود؛ یکی فعالیت‌هایی که آثار اجتماعی مثبت داشت و به قول طرفداران دولت رفاه، موجب تامین رفاه عمومی جامعه می‌شد. مانند آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محیط‌زیست، بهزیستی، تامین اجتماعی، گسترش مالکیت در عموم جامعه، توان‌افزایی افراد جویای کار برای ورود به بازار کار و از این قبیل امور و دیگری فعالیت‌های نظامی و زیرساخت‌ها. در بحث زیرساخت‌ها، جهان مدرن، با تغییر سازمان توسعه و مدیریت زیرساخت‌ها امکان ورود بخش خصوصی را فراهم آورده است. بخش عمده‌ای از زیرساخت‌ها چون مخابرات، شبکه راه‌ها، شبکه راه‌آهن، فرودگاه‌ها، بندرها، مخابرات، شبکه برق، شبکه آب، شبکه فاضلاب و از این دست در حوزه انحصارات طبیعی قرار می‌گیرند و تا قبل از به جریان افتادن ایده خصوصی‌سازی در شمار کالاهای عمومی قرار می‌گرفتند.
پس از رشد فناوری ارتباطات و اطلاعات، امکان تغییر سازماندهی این انحصارات به‌نحوی که بشود برخی از اجزای آن از انحصار خارج شوند و در شمار کالاهای خصوصی قرار گیرند، فراهم آمد. همانند خدمات ناوگان‌های هوایی، ریلی و دریایی یا خدمات عرضه پهنای باند به مشتریان یا خدمات جمع‌آوری آب‌بها و بهای برق مصرفی از خانوارها و غیره. لیکن، نکته کلیدی در مورد این بازارها این بود که کارکرد آنها همچنان متکی به یک لایه انحصاری زیرین بود. ناوگان ریلی مسافری و باری متکی به نحوه دسترسی به شبکه‌ریل بود که هنوز جایی آن را خصوصی نکرده است و جزو دارایی‌های عمومی محسوب میشود. همچنین برق متکی به شبکه یگانه شبکه انتقال برق است و مخابرات متکی به زیرساخت مخابرات و لایه سیم مسی است.
در سایر کشورها، قبل از اینکه به بخش خصوصی اجازه ورود به این انحصارات را بدهند، ابتدا دقیقا مشخص کردند که کدام بخش در قالب کالای خصوصی قابل تعریف است و کدام بخش کالای عمومی تعریف میشود. از آنجا که ارائه این نوع کالاهای خصوصی متکی به شبکه‌های انحصاری در اختیار دولت است، اقدام به تشکیل نهادهای مستقل وضع مقررات برای هر یک از این بازارها کردند.
به عنوان مثال، دفتر مستقل وضع مقررات راه‌آهن، دفتر مستقل وضع مقررات ارتباطات، دفتر مستقل وضع مقررات گاز که بعدها با برق ادغام شد و غیره. در آلمان ۱۳ دفتر مستقل ایجاد شد. فکر می‌کنم در انگلستان نیز همین تعداد دفتر تاسیس شد. منظور از مستقل این است که این نهادها نه باید در کنترل دولت باشند تا دولت هزینه‌های خود را به بخش خصوصی تحمیل کند و نه باید در کنترل بخش خصوصی باشند تا قیمت بالا و کیفیت پایین را بر بهره‌بردار نهایی هموار کنند. لذا، ترکیب خاصی از نظام حکمرانی در این دفترها مرکب از دولت، اهالی حرفه، دانشگاه، متخصصان بنام، نمایندگان مجلس و قاضیان در راس آن قرار می‌گیرند.
بحث این بود که باید چشم‌انداز بخش خصوصی را تا ورود به این بازارها ببینیم. لیکن، برای شروع باید از بازارهای گروه یک که از همه آسان‌تر است شروع کنیم و رقابت دولت در آنها را با بخش خصوصی منع کنیم، سپس به بازارهای گروه ۲ برسیم و نهادهای بازار آنها را که برای سالیان سال در انحصار قانونی بوده‌اند ایجاد کنیم و سپس به انحصارات طبیعی برسیم و در این دوره یکی آنکه ساختار سازمانی این بنگاه‌ها را تغییر دهیم و دوم اینکه نهاد مستقل وضع مقررات هر یک را تاسیس کنیم.
وقتی حضرات تعریف کالای خصوصی و کالای عمومی را حذف کردند، گروه دو و سه را ادغام کردند. به‌ظاهر فضای گسترده‌تری را برای ورود بخش خصوصی فراهم آوردند اما به‌واقع امکان انتقال انحصارات طبیعی بدون نظام کنترل را به نهادهای عمومی غیردولتی با ارزش نازل فراهم کردند. بدین ترتیب انحصارات عظیم را از دولت به نهادهایی غیرپاسخگو به دولت و مجلس و نامعین از حیث ساختار مالکیت مطابق قانون اساسی منتقل کردند. بدین ترتیب قانونی که قرار بود موجبات توسعه بخش خصوصی را فراهم کند تبدیل به قانونی شد که اجازه شکل‌گیری انحصار را به نهادهایی خاص داد و اساسا ساختار حقوقی نظام تولید در کشور را مختل کرد.
ادامه دارد…
انتهای پیام
