گزارش بررسی احیای سازمان مدیریت در بنیاد باران

در هفتاد و یکمین نشست ماهانه بنیاد باران، گذشته، «احیاء سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» مورد بحث و بررسی سه تن از کارشناسان و مدیران با سابقه این حوزه قرار گرفت.

به گزارش انصاف نیوز به نقل از باران، در این نشست که با حضور حجت الاسلام و المسلمین سید محمد خاتمی برگزار شد، جمشید انصاری(از مدیران و استانداران دولت اصلاحات و معاون سابق سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور)، دکتر بایزید مردوخی(اقتصاددان و از کارشناسان باسابقه سازمان مدیریت و برنامه ریزی) و دکتر مسعود نیلی(اقتصاددان و مشاور اقتصادی رئیس جمهور) ضمن اشاره به سابقه نظام برنامه ریزی در ایران، وضعیت فعلی این نهاد کلیدی تصمیم گیر در کشور و راههای تداوم و اصلاح آن در دولت جدید را بررسی کردند.

مشروح سخنرانی های ارائه شده در این جلسات در پی می آید:

دلایل ادغام سازمانهای برنامه و بودجه و امور استخدامی و اداری از زبان جمشید انصاری

در سالهای اخیر در خصوص سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بحث های مختلفی مطرح بوده است؛ از اقدامی که در دولت جناب آقای خاتمی برای ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و تشکیل سازمان جدید مدیریت و برنامه ریزی انجام شد تا تغییراتی که در وظایف و تشکیلات استانی سازمان در دوره اول دولت قبل (دولت نهم) انجام گرفت و آن تصمیمی که نهایتا هویت سازمانی سازمان را تغییر داد و در حد «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور» قرار داد، درستی یا نادرستی همه این اقدامات از نظر کارشناسی همواره مورد مناقشه و بحث بوده است و هر یک از این اقدامات موافقان و مخالفان خودش را داشته است. 

با شروع کار دولت یازدهم اقدامی تحت عنوان «احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» از سوی مجلس در دستور کار گرفت و تصویب شد، دولت نیز با پیامی به مجلس داد نشان داد که با این نگاه و گرایش مجلس موافق ست و نوع انتصابی که برای معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی انجام شد، گرایش دولت را نشان داد که به دنبال ادغام مجدد این دو معاونت و تشکیل سازمان واحد مدیریت و برنامه ریزی کشور است. 

دوستان در هئیت مدیره بنیاد باران با توجه به تجاربی که بعضی از اعضای بنیاد و همین طور همکاران سابق این سازمان‌ها داشتند به این نتیجه رسیدند که اگر مجموعه تجارب یک بار این‌جا مرور شود و راجع به آنچه که به عنوان ادغام دو سازمان انجام شد و نیز آثار و نتایج آن و همین طور به ضرورت‌های ایجاد یک سازمان ستادی، زیر نظر رئیس جمهور برای مدیریت برنامه‌های توسعه کشور،  این امر ممکن می شود که اگر دوستان ما در دولت هم خواستند از این تجربه استفاده کنند، برایشان ممکن باشد.

در این راستا از بنده خواستند که به دلیل این‌که مسئولیت ادغام دو سازمان را در سال 1378، هم کارشناسی و هم مدیریت ادغام را بر عهده داشتم در این زمینه مصدع اوقات شما عزیزان بشوم و جناب آقای دکتر مردوخی و آقای نیلی هم که به ما خواهند پیوست تا راجع به بخش‌های دیگر موضوع نقطه و نظرات خودشان را بفرمایند.

آنچه که من خدمت شما عرض می‌کنم در خصوص مبانی، دلایل توجیهی و فرآیندی بود که ما در تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در سال 1378 طی کردیم. 

اگر یادتان باشد سال 78 سال تدوین برنامه سوم توسعه بود که برادرمان جناب آقای دکتر نیلی مسوولیت اصلی تدوین برنامه و مسوولیت چهار شورا از شوراهای هفت گانه‌اش را بر عهده داشتند و بنده هم توفیق داشتم که مسولیت دبیری سه شورای دیگر را بر عهده داشتم، به عنوان برنامه اصلاحات ساختار مطرح شد و چارچوب برنامه، اصلاح ساختارهای اجرایی، اصلاح ساختارهای مدیریتی و اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی و بحث خصوصی سازی و … بود و این تفکر ایجاد شد که اساسا اگر بخواهیم مدیریت برنامه اصلاح ساختار را کنیم، آیا دستگاه‌های ستاد موجود ما -که عبارت بود از دستگاه سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور- توانایی تحقق چنین برنامه‌ای را دارند و یا در ساختار این‌ها باید تغییراتی ایجاد شود؟ 

به نظر می‌رسید، دست کم با وضعیت آن روز اداره این دو سازمان، نیازمند تغییراتی در سازمان ستادی اصلی کشور بودیم. اهدافی که دنبال می شد عمدتا این سه هدف بود و به نظر می‌آمد که رئیس جمهور و دولت به یک ستاد قوی جهت تصمیم سازی و تولید نظرات کارشناسی برای اعمال مدیریت کلان در نظام اداری نیازمند هستند و هیچ کدام از این دو سازمان اولا؛ قوت لازم را به تنهایی نداشتند و ثانیا؛ تعارضاتی که بین این دو سازمان وجود داشت، این فرصت را برای دستگاه‌های اجرایی فراهم می‌کرد که از رهگذر این تعارضات دائما حجم دولت بزرگ شود و هزینه‌های جاری دولت اضافه بشود.

 نکته دوم، بحث تشکیلات کلان کشور بود. از همان اول (سال 78) ما مشغول شده بودیم که ساختار تشکیلات کلان کشور را بازنگری کنیم و از وظایف متعدد تصدی در حوزه‌های ستادی کم کنیم و با هدف تمرکز زدایی از اداره، امور واحدهای استانی را تقویت کنیم. در نتیجه سازماندهی و باز توزیع مجدد وظایف دولت در دو سطح ملی و استانی هدف دیگری بود که دنبال می شد و از همه این‌ها مهم‌تر مشکلی بود که ما در خود دولت داشتیم. دوستانی که در دولت بودند و یا با کمیسیون‌های دولت آشنا دارند می‌دانند که کمیسیون‌های دولت بیشتر از طریق بحث اغنایی به نتیجه می‌رسند. در هر کمیسیون چند نفر از آقایان وزرا عضو بودند و پیشنهادی از یک دستگاه می‌آیند و آن‌جا بحث می‌شد. یک عقبه‌ای کارشناسی قوی که کارهای مطروحه در دولت را ساماندهی کند وجود نداشت و به نظر می‌آمد که یک نهاد سیاست گذار، برنامه ریز و هدایت کننده در سطح عالی که از اقتدار لازم برخوردار باشد و دستگاه‌های اجرایی از او تبعیت کنند جایش خالی است.

با این هدف بحث اصلاح ساختار نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری در دستور کار قرار گرفت و این دو سازمان که این دو کار را انجام می‌دادند یک سیر تطور تشکیلاتی داشتند. یکی سازمان امور اداری و استخدامی کشور بود که وظیفه نیروی انسانی و نظام‌های مدیریتی و بهبود روش‌ها و رویه‌های کشور را بر عهده داشت در سال 1301 تحت عنوان اداره تقابل کشور در وزارت مالیه آن زمان شکل گرفته بود و بعد نام آن به «اداره کل بازنشستگی» تغییر یافته بود. در سال 1324 یک سازمانی به نام سازمان طبقه بندی مشاغل شکل گرفت، ولی عملا از سال 1337 که قانون جدید استخدام کشور تاسیس شد یک سازمانی به نام یک سازمان خدمات کشوری زیر نظر نخست زیر ایجاد شد و در سال 1345 که قانون استخدام کشوری توسط سازمان خدمات کشوری تهیه و به تصویب مجلسین رسید ، سازمان امور اداری و استخدامی کشور زیر نظر نخست وزیر تشکیل شد و این سازمان تا سال 1368 که اصلاح قانون اساسی انجام شد و طبق اصل 126 این سازمان زیر نظر رئیس جمهور قرار گرفت زیر نظر نخست وزیر قرار داشت و سه وظیفه اساسی داشت: ساماندهی نیروهای انسانی دولت، تشکیلات و ساختار اعم از کلی و تفصیلی دستگاه‌های اجرایی و ارزیابی عملکرد واحدهای سازمانی (از باب تحقق وظایف سازمانی شان). 

سازمان برنامه و بودجه عملا از سال 1315 که شورای اقتصاد شکل گرفت هسته اولیه‌اش گذاشته شد؛ در سال 1324 -زمانی که ما می‌خواستیم برنامه اول توسعه را در کشور از سال 1327 اجرا کنیم- یک هئیت عالی برنامه تشکیل شد و هئیت عالی برنامه وظیفه تدوین برنامه اول توسعه کشور را بر عهده گرفت و در سال 1327 که برنامه تدوین شد، در دل آن برنامه -و به عنوان یکی از احکام برنامه- سازمان برنامه ایجاد شد که به صورت اداره توسط مدیر عامل زیر نظر نخست وزیر تعریف شده بود. 

این سازمان تا سال 1345 کار خودش را ادامه می‌داد و در سال 1347 دفتر مرکزی بودجه که در وزارت اقتصاد و دارایی بود و از آن‌جا منفک و زیر نظر نخست وزیر قرار گرفت و در سال 1351 که قانون جدید برنامه و بودجه کشور تصویب شد با اقدام آن دو سازمان -سازمان برنامه و دفتر مرکزی بودجه- سازمان برنامه بودجه شکل گرفت که زیر نظر نخست وزیر فعالیت می‌کرد.

 در سال 1364 این تبدیل به وزارت برنامه و بودجه شد و در اصلاح سال 68 قانون اساسی مجددا به حالت سازمان برگشت و زیر نظر رئیس جمهور قرار گرفت. 

برای ادغام این دو سازمان در سال 1378 دلایل روشنی وجود داشت که من فهرست آن‌ها را این‌جا خدمت شما ارائه می‌دهم؛

 نکته اول، این است که به نظر می‌رسید که مدیریت نظام اداری کشور خودش به طور یکپارچه انجام نمی‌شود؛ بخشی از آن در سازمان امور اداری و استخدامی کشور به لحاظ وظایف و ماموریت‌ها متمرکز شده بود و بخشی از اختیارات مربوط به مدیریت نظام اداری کشور، در سازمان برنامه بودجه بود. ولی به نظر می‌رسید که تخصیص بهینه و اقتصادی کلیه منابع به منظور نیل به بالاترین رضایت مطلوبیت، اقتضاء می‌کند که یکپارچگی در نظام مدیریت کشور ایجاد شود؛ مخصوصا این‌که سازمان برنامه و بودجه منابع مالی را تخصیص می‌داد و نیروی انسان که اجرای کننده برنامه بود و مدیریت کننده برنامه‌های توسعه بود، توسط جاهای دیگری هدایت و مدیریت میشد. بخش عمده‌ای از بودجه کشور نیز صرف این دستگاه عریض و طویلی می شد که در جای دیگر راجع به آن تصمیم گیری میشد. به همین دلیل لزوم یکپارچگی در مدیریت نظام اداری کشور، آن روز برای ما امر ملموسی بود. 

نکته دوم، این بود که به نظر می‌رسید که برنامه‌های توسعه هیچ سنخیتی با نظام‌های مدیریتی ندارند و یا دقیق‌تر بگویم وقتی برنامه توسعه نوشته می شد برای تعریف یا تبیین‌های نظام‌های مدیریتی که بتواند برنامه توسعه را اجرا کند فکری اندیشیده نمی‌شد و جای دیگری متولی نظام‌های مدیریتی بود. دوستان ما برنامه اول و دوم توسعه را تدوین کرده بودند و به نظام اداری ابلاغ کرده بودند و نظام اداری با همان ساختار سابق و سنتی خودش مدعی بود که این را می‌خواهد اجرا کند. در حالی که از اصول ابتدایی کار مدیریت و تشکیلات، این است که ما وقتی که یک برنامه‌ای را نوشتیم ساختار تشکیلاتی و مدیریتی را با آن برنامه متناسب کنیم ولی این همسویی در نظام‌های مدیریتی وجود نداشت و نهایتا مشکلاتی ایجاد می شد که دستگاه‌های اجرایی راه خودشان را می‌رفتند و کار خودشان را انجام می‌دادند و آن‌هایی که برنامه را تدوین می‌کردند کار خودشان را انجام می‌دادند. به نظر می‌رسید که ما در محورهای مشخصی  با مشکل جدی مواجه بودیم؛ از جمله در نظام‌های پرداخت که مناسب با منابع مالی دولت نبود و نیروی انسانی که به عنوان عامل اصلی مدیریت برنامه‌های توسعه باید به آن توجه می شد و این توجه را ما شاهد نبودیم، تشکیلات کلی و تفضیلی دستگا‌ه‌های اجرای متناسب با برنامه‌های توسعه دگرگون نمی شد و اساسا برنامه‌های جامع نیروی انسانی دولت ربطی به برنامه‌های توسعه نداشت. 

نکته سوم، بحث ارزیابی عملکرد بود. هر دو سازمان‌ طبق قانون تاسیس خودشان وظیفه مند بودند که عملکرد دستگاه‌ها را مورد ارزیابی قرار بدهند؛ سازمان امور و استخدامی تحت عنوان «ارزیابی عملکرد» در ماده 106 قانون اداری و استخدامی کارآیی واحدهای سازمانی را باید ارزیابی می‌کرد. سازمان برنامه و بودجه نیز باید اجرای برنامه‌ها و تحقق اهداف برنامه‌ها را در دستگاه‌ها مورد ارزیابی قرار می‌داد. نتیجه  کار این شد که نه سازمان برنامه و بودجه این نظارت را به درستی اعمال می‌کرد و نه سازمان امور اداری و استخدامی. لذا این‌که ما بحث ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و ارزیابی عملکرد برنامه را یکپارچه کنیم یک ضرورتی بود که آن روز برای ما احساس میشد.

 نکته چهارم، مقتضیات خاص برنامه سوم توسعه بود. همانطور که عرض کردم برنامه سوم توسعه اساسا برنامه اصلاح ساختار بود. اگر قرار بود اصلاح ساختاری در کشور اجرا شود، این اصلاح ساختار اول باید در آن نهادهایی صورت می‌گرفت که وظیفه اصلاح ساختار کشور طبق قانون برنامه در حال محول شدن به آنها بود. در نتیجه چون برنامه سوم توسعه برای اصلاح ساختارهای اقتصادی و اجرایی، هدف گذاری کرده بود که توسعه مشارکت‌های مردمی در اداره امور و واگذاری شرکت‌های دولتی و اختیارات وسیع برای دولت و شورای عالی اداری که بتواند اصلاح ساختاری را جلو ببرند رخ دهد، لازم بود یک سازمان مقتدری شکل بگیرد که بتواند متناسب با مقتضیات برنامه این اصلاح ساختاری را خودش دنبال بکند.

 نکته پنجم، بحث اصلاح تشکیلات کلان دولت بود. ما به عنوان یک پروژه بزرگ، اصلاح تشکیلات کلان را در دست اجرا داشتیم و هدف ما متمرکز زدایی از اداره امور و تقویت اختیارات واحدهای استانی بود. سازمان امور اداری و استخدامی همه کارش متمرکز در تهران انجام می شد؛ یعنی برای استخدام یک راننده در وزارت صنایع در یک شهرستان، باید مجوزی از سوی دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی داده می شد. حتی وزرای محترم هم چنین اختیاری را نداشتند و از آن طرف سازمان‌های برنامه و بودجه‌ای که در استان‌ها فعالیت می‌کردند. این‌ها نیز فاقد اختیارات لازم برای مدیریت برنامه توسعه در استان بودند. ما به دنبال این بودیم که متناسب با اصلاح ساختار تشکیلات کلان کشور، اختیارات واحدهای استانی را اضافه کنیم و هم در دستگاه‌ها و هم در دستگاه‌های ستادی بتوانیم اختیارات وزارتخانه‌ها را به سطح کلان تقلیل دهیم و این تصمیم اقتضاء می‌کرد که کارهایی که در برنامه مدیریت توسعه باید در استان متمرکز بشود و به استان ببریم تا این اصلاح ساختار در این دو حوزه هم انجام بشود. 

نکته ششم، اصلاح نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری دولت بود. دستگاه دولت یک عقبه کارشناسی مطمئن برای تصمیم سازی نداشت. عرض کردم که کمیسیون‌های دولت با بحث متقابل اعضاء به نتیجه می‌رسیدند و بعضی از معاونین سازمان‌های امور استخدامی و یا برنامه و بودجه این هست که عضو این کمیسیون‌ها بودند؛ ولی این‌که کار در این سیستم تصمیم سازی تولید شود و باید در کمیسیون‌های دولت چنین کاری تعریف نشده بود و حتی وزرای محترم نیز فاقد بسیاری از اختیارات لازم برای اداره مجموعه‌ای خودشان بودند.

 نکته هفتم، عدم تمرکز در توزیع وظایف ملی و استانی بود که باز هم از منظر تقویت این واحدها بود و آن‌جا پیش بینی شده بود که ما سازمان برنامه و بودجه استان را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان تبدیل کنیم و سطح آن را به سطح معاونت استاندار ارتقا بدهیم ولی سازمان را مستقل حفظ کنیم؛ مانند خیلی از سازمان‌های مستقلی که وجود دارند. مثلا ما سازمان آموزش و پرورش استان داریم، نوسازی مدارس را هم داریم که معاون رئیس سازمان آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی هست و در واقع می‌خواستیم ما معاون استاندار و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان را ایجاد کنیم که اختیارات لازم را به خاطر ارتقای سطح خودش داشته باشد ولی به عنوان تیول استانداری هم درنیاید که استانداری هر وقت خواست و هر کاری را آن‌جا بدهد.  بالاخره نکته آخر رعایت تعادل در حجم و اندازه فعالیت‌ها بود.

 با مجموعه این دلایل ما به سو رفتیم ‌که این دو سازمان را در همدیگر ادغام کنیم و یک سازمان قوی و مقتدر را مدیریت برنامه‌های توسعه کشور ایجاد کنیم. هنگامی که به این سمت رفتیم که این کار را انجام دهیم، به مشکلاتی قبل از اقدام برخوردیم. ما همه مواردی که مطالعات کارشناسی ما را نشان می‌داد نتوانستیم در شورای عالی اداری اعضای شورای عالی اداری را به ضرورت تصویب آن‌ها مجاب کنیم. در واقع شورای عالی اداری نیز نظام تصمیم گیری اش مثل نظام تصمیم گیری درون دولت بود. مثلا فرض کنید ما آن‌جا آورده بودیم که تمام وظایف اجرایی سازمان‌ها، این دو سازمان باید به دستگاه‌های اجرایی محول شود و آن‌جا تصویب نشد و گفتند که هر چه قانون برای این دو سازمان پیش بینی شده است در سازمان جدید تجمیع بشود. هر چند که ما در مقام بازنویسی وظایف بخشی را رد کردیم، ولی در مصوبه شورای عالی اداری چنین چیزی را از ما نپذیرفتند. 

در خصوص ارتقای سطح سازمانی هم با وزارت کشور مشکل پیدا کریم. وزارت کشور خیلی مایل بود که سازمان برنامه زیر نظر استانداری برود؛ کاری که در دولت نهم انجام شد و اصلا همه چیز بهم ریخت و تبدیل به معاونت برنامه ریزی استانداری شد. ولی می‌گفتند ما معاونت‌های برنامه ریزی خودمان را داشته باشیم و این را هم به ما اضافه کنید. ما در دوره خودمان نتونستیم برای بیست و هشت معاون استاندار مشکل را حل کنیم و جایابی کنیم و لذا این تصمیم با ممخالفت هایی از سوی وزیر کشور رو به رو شد. 

 در مصوبه اصرار شد کلمه «الحاق» به جای «ادغام» نوشته شود؛ یعنی نوشتیم این دو سازمان به هم الحاق بشوند؛ الحاق به لحاظ تشکیلاتی معنی اش این است که ساختمان این سازمان هامی‌تواند جدا از هم باشد و فقط یک رئیس واحدی برایشان بگذاریم و طبیعی بود که الحاق نمی‌توانست بسیاری از مسائل ما را حل کند. 

 ما نتوانستیم مدیرهای میانی و بنه کارشناسی سازمان‌ها را راجع به دلایل و ضرورت‌ها و مبانی کار توجیه کنیم و وقتی که به سمت اجرا رفتیم هم در آن بخشی که سازمان برنامه و بودجه تلقی میشد و هم در آن بخش سازمان اداری و استخدامی مقاومت‌های طبیعی شکل گرفت. ولی در حین بعد از ادغام مشکلات دیگری ایجاد شد که من نمی‌خواهم به آن بپردازم.

 وقتی که ما می‌خواستیم این تصمیم را به شورای عالی اداری ببریم، جناب آقای خاتمی که بنده آن موقع نماینده ایشان در شورای عالی اداری بودم، از من یک سوالی را پرسیدند که نظر شخصی خودت راجع به این‌که این را ما برویم سراغ اجرایش نظرت چیست؟ من به ایشان عرض کردم که اگر شما این را بدهید دست کسی که این را فهم کند و باورش داشته باشد، قطعا اقدامی است ضروری و مهم برای کشور؛ ولی اگر کسی هر کدام از این دو را نداشته باشد. یعنی دلایل و مبانی را فهم نکند و یا بفهمد، اما باور نداشته باشد قطعا این در مقام عمل شکست می‌خورد و چیزی بهتر از وضعیت موجود نخواهیم داشت. ما وقتی که سراغ ادغام رفتیم هیچ کدام از دو رئیس سابق سازمان جناب آقای دکتر نجفی و جناب آقای باقریان -که هر دو هم می‌فهمیدند این مساله چیست و به آن باور داشتند- در رأس سازمان جدید قرار نگرفتند و سازمان جدید هم به سمت حاکمیت بخش برنامه و بودجه در آن رفت و آن‌هایی که می‌توانستند به لحاظ اصلاحات ساختاری مفیدتر و موثرتر باشند در حاشیه قرار گرفتند.

 کسانی که از سازمان دنبال قضیه بودند بنده و آقای نیلی بودیم؛ آقای نیلی با انتصاب رئیس جناب آقای دکتر عارف، از سازمان منفک شد و بنده مسوولیت ادغام را به عهده گرفتم و با تغییر بعدی که در سازمان اتفاق افتاد بنده نیز از سازمان منفک شدم. مجموعه کار کارشناسی بسیار ارزشمندی که انجام شده بود از نظر بنده به عنوان یک کارشناس مدیریت در اختیار دوستانی قرار گرفت که از نظر من نه فهم موضوع را داشتند و نه باور موضوع را.  بعدا چیزی شکل گرفت که وقتی که دوستان ما در دولت نهم آمدند سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را منحل کردند از تمام نظام اداری کشور حتی یک صدای مخالف برایش بلند نشد! و فقط خود دوستان ما در سازمان مخالفت می‌کردند. 

روزی که مراسم تودیع بنده برگزار می شد همین بحث ادغام مطرح شد و دوستی که آن‌جا صحبت می‌کرد تصورش را از این سازمان ارائه داد که کاملا با این چیزی که بنده تهیه کرده بودیم متفاوت بود. من همان جا به ایشان عرض کردم که اگر این تفکر در این سازمان اجرا بشود شما نمی‌توانید به پایان دوره برسید، چون مقاومت نظام اداری شما را مجبور می‌کند که کنار بکشید. 

تاریخچه سازمان برنامه از زبان دکتر بایزید مردوخی

بحثی که جناب آقای انصاری ارائه کردند به نظر من از میانه بحث بود و جا داشت که ترتیبی اتخاذ شود که سازمان برنامه و ضرورت وجودی اش و عملکرد آن در طول شصت، هفتاد سال بیان می شد و سپس مساله ادغام به عنوان اتفاقی که در یک برهه از زمان افتاد مطرح می شد.

 ضرورت وجود سازمانی به نام سازمان برنامه در کشور ما  به دهه 1310 و به ویژه 1320 برمی‌گردد.  در آن دوران بی نظمی و آشفتگی بسیار بزرگی در نظام تدبیر کشور به وجود آمده بود؛ به طوری که من از شادروان مهندس سحابی شنیدم که می‌فرمودند در طول یک سال هفت، هشت شهردار در تهران عوض میشد و هیچ وزیری امید این‌که ادامه کار داشته باشد و اگر برنامه‌ای داشته باشد و بتواند این برنامه را به اجرا برساند نداشت و آشفتگی، قانونمندی آن وضعیت بود!

 آن زمان درآمد نفت هم تازگی به وجود آمده بود و یک عده‌دلسوز به این فکر افتادند که کاری کنند که اولا، این درآمد نفت با شناختی که از آن داشتند در واقع سرمایه است و درآمد نیست و این سرمایه به خاطر نسل‌های آینده صرف سرمایه‌ گذاری‌های تولید و ظرفیت سازی و زیربنا سازی بشود. به همین جهت و علاوه بر این باید  نهادی به وجود می آمد که دولت را با ثبات کند و تغییرات فاحش به وجود نیاید. در نتیجه در سال 1327 اولین برنامه هفت ساله عمرانی کشور به تصویب رسید که ادعای توسعه نداشت و یک برنامه عمرانی بود. این برنامه از تعدادی  پروژه‌های عمرانی -مثل راه و راه آهن و جاده و زیربناسازی- تشکیل می شد؛ کارهایی که در شرایط فعلی وزارت نیرو و امثال این‌ها انجام می‌داد را شامل می شد.

برنامه دوم هم هفت ساله بود که در برنامه عمرانی دوم اتفاقی در کشور افتاد که اتفاق بسیار تعیین کننده‌ای بود که به هیچ وجه در برنامه پیش بینی نشده بود. (همین جا نکته ای را بگویم که اتفاقات و تصمیم گیری‌های مهمی که در کشور از لحاظ اقتصادی رخ داده است، هیچ کدام آنها در برنامه‌های عمرانی و در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب پیش بینی شده نبود) آن اتفاق مهم ملی شدن صنعت نفت بود که در سال 1332، 1331 رخ داد و به طور کلی جهت برنامه را عوض کرد و برنامه به چیز دیگری تبدیل شد. 

برنامه سوم عمرانی پیش از انقلاب باز هم خیلی تفاوت با برنامه‌های اول و دوم نداشت و بیشتر مجموعه‌ای از پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی بود. 

در مورد برنامه چهارم می‌شود گفت که برنامه‌ای بود که واقعا برنامه توسعه بود؛ البته این تعبیر که بگوییم برنامه توسعه هم جای ایراد است. در آن برنامه بخش‌های اجتماعی بود؛ مثل دانشگاه و بیمارستان و امثال این‌ها. آن برنامه برنامه جامعی بود که در آن رشد اقتصادی پیش بینی شده برای کشور و تشکیل سرمایه در کشور پیش بینی شده بود و از آن تاریخ به بعد ما دیگر شکل برنامه‌ ریزمان با یک تکنیک خاصی برنامه ریزی انجام می شد. 

برنامه پنجم عمرانی کشور هم پنج ساله بود و آخرین برنامه‌ای بود که نظام قبلی اجرا کرد و این مصادف بود با یک تغییر بنیادی در نظام اجرایی کشور. در همین برنامه پنجم بود که کار اجرای طرح‌های عمرانی به خود دستگاه‌های اجرای واگذار شده بود و سازمان برنامه که تا آن تاریخ در برنامه چهارم و سوم و… هم برنامه ریز بود و هم مجری بود و هم نظارت کننده و هم تحویل گیرنده از طرف دولت بود، تغییر کرد و دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه خودشان مکلف شدند که کارهای اجرایی را انجام بدهند و تحویل بدهند و سازمان برنامه صرفا کار برنامه ریزی را انجام بدهند؛ البته با کمک همه دستگاه‌های اجرایی.

برنامه‌ای هم بعد از این به نام برنامه ششم عمرانی کشور تهیه شد -مربوط به سال‌های 56 به بعد- و چون تا سال 56 برنامه پنجم عمرانی تمام شده بود، از سال 56 به بعد کار سنگینی ازسازمان برنامه ریزی کشور گرفت. تهیه این برنامه تقریبا به مراحل پایانی رسیده بود که معاون برنامه ریزی سازمان هر کاری می‌کرد برنامه را از لحاظ منابع نمی‌توانست جمع بکند. او به همه بخش‌ها مراجعه کرد و من مسوول بخش صنعت بودم و مراجعه می‌کرد به همه بخش‌ها و می‌گفت، حالا که ما نمی‌توانیم هدف‌های برنامه را جمع بندی کنیم شما فقط ببینید تعهدات دولت برای برنامه ششم چیست و همین‌ها را جمع کنید. ما تعهدات را جمع کردیم و فرمامین مختلف مانند سازمان شاهنشاهی، دفتر مخصوص، دفتر شهبانو و همه این‌ها را دیدیم و دولت مکلف بود برای این‌ها منابع بگذارد. همه این‌ها منابع را جمع کردند و ایشان به این نتیجه رسیدند که به هیچ وجه کشور توان مالی اجرای این برنامه را ندارد. در نتیجه یک بحران در برنامه ریزی رخ داده بود که نه می‌شد منابع را اضافه کرد و نه میشد از خواسته‌ها کم کرد؛ تا این‌که انقلاب سال 1357 پیش آم، و اصلا مساله برنامه ششم دیگر منتفی شد و یک دوره بدون برنامه داشتیم و در سالهای 62، 66 همین سازمان یک برنامه ریزی وسیع شروع کرد که برای اولین بار استان‌ها وارد برنامه ها شدند. با وجود این‌که ما یک الگوی دقیق علمی برای این کار نداشتیم ولی به دلائل انقلاب سازمان احساس می‌کرد که باید حتما استان‌ها در برنامه مطرح باشند. تلاش خیلی زیادی برای جمع بندی این برنامه صورت گرفت،این برنامه هم دیگر به صورت استانی جمع نشد و اصلا مکانیزم آن را نداشتیم، زیرا مکان جمع آوری تعداد کارخانه ها و واحدهای مختلف نبود. برنامه اول  از سالهای68 تا 71 برنامه توسعه‌ای بود که با دقت خیلی زیاد، حتی تا آخرین اعشار هم در هر بخش ما هم ارزش افزوده، هم ارزش تولید و هم مقدار سرمایه مورد را نیاز پیش بینی‌ها می‌کردیم. ما تا حد کدهای چهار رقمی و سه رقمی هم رفته بودیم -که کدهای مربوط به تقسیم بندی وظایف یک اقتصاد هست- و با این‌که برای این پیش بینی‌ها خیلی زحمت کشیده شد در عمل اساسا به آن توجه نشد و وزارتخانه‌ها و مسولین بخش‌ها به آن اهمیت ندادند.  به عنوان نمونه پیش بینی شده بود که صنایع سنگین به عنوان نمونه حدود 20% رشد بکند و صنایع مصرفی 5% رشد کند. دلیلی هم که ارائه شده بود این بود که مردم بعد از جنگ به کمبود مصرف عادت کرده بودند و حالا بگذاریم و از این فرصت استفاده بکنیم تا خیلی میدان به مصرف ندهیم و به بازسازی بپردازیم، زیرا بازسازی خیلی احتیاج به صنایع اصلی و سنگین دارد. در عمل درست عکس این اتفاق افتاد و آنچه که مصرفی بود اولویت پیدا کرد و آنچه که تشکیل سرمایه بود، در بخش‌های تولیدی به خصوص، در بخش‌های زیربنایی خوب بود و اهمیت داده شده بود، ولی در بخش‌های تولیدی به هیچ وجه اهمیت پیدا نکرده بود.

 در برنامه دوم توسعه می‌شود گفت که برنامه دوم، برنامه‌ای بود که سازمان برنامه و دولت تهیه کردند؛ ولی مجلس عملا این برنامه را نهایی کرد. یعنی هدف‌ها هدف‌هایی بود که در برنامه دوم تهیه شده توسط سازمان و تحویل شده به مجلس شورای اسلامی خیلی تفاوت داشت و هدف‌ها بسیار ریز شده بود؛ بسیار هدف‌های کوچک انتخاب شده بود و برنامه از نوع اقتصادهای متمرکز بود که باید برای هر موضوعی تعیین و تکلیف بکنند که در عمل هم اتفاق نیفتاد و هیچ کدام از این هدف‌ها نهایی نشد؛ اما آن برنامه منتهی قابل احترام بود، به جهت این‌که این برنامه گرایش اجتماعی اش خیلی بالا بود؛ یعنی در عدالت اجتماعی خیلی اهمیت می‌داد که عملا هم اتفاق نیفتاد.

 برنامه سوم برنامه جامعی بود که از هر لحاظ هم از لحاظ الگوی برنامه ریزی و هم از لحاظ شناخت مسائل اصلی نظام تدبیر اقتصاد کشور راهکار داشت و به صورت یک برنامه ارائه شده بود و البته می شد حقیقتا این الگوی برنامه ریزی را کنار گذاشت و برای هر کدام یک لایحه به مجلس داد. چون وقتی شما برای پنج سال اصلاح ساختاری را در برنامه می‌گذارید، در برنامه ریزی خیلی مرسوم نیست که شما دویست ماده قانونی به تصویب برسانید که همه آن همان طور که عرض کردم اصلاح ساختاری بود- ولی بسیار مهم بود و اصلاح ساختاری بسیار مهمی بود؛ اما من از نظر شکلی فقط عرض می‌کنم که این باید برنامه باید به شکل لوایح مستقلی به مجلس شورای اسلامی داده می شد که هر کدام پیگیری خاص خودش را داشت، اما این اتفاق نیفتاد. 

این برنامه یک نوآوری بسیار بزرگی داشت و آن هم ایجاد حساب ذخیره ارزی بود که یک نوآوری کم نظیری  در طول سال‌هایی بود که ما درآمد نفتی داشتیم. اولین نوآوری ایجاد «سازمان مدیریت و برنامه ریزی»بود که درآمد نفت را صرف کارهای ماندگار کند و زیربنایی و ظرفیت ساز باشد. 

دومین نوآوری در برنامه سوم ایجاد «حساب ذخیره ارزی» بود که به هر حال یک تجربه‌ای که حالا خیلی‌ها به آن ایراد می‌گیرند ولی تجربه خیلی با ارزشی بود که صندوق توسعه ملی هم از این الگو برداشته است. دقیقا من هر دو را مقایسه کردم؛ آنچه که در هئیت امنای حساب ذخیره ارزی به تصویب می‌رسید در حدود 140، 150 جلسه که هیئت امناء برگذار کردند که چند تا از این جلسات هم در حضور جناب آقای رئیس جمهور، جناب آقای خاتمی بود که بسیار دلسوزانه برای این حساب کار کرد و به نوعی بانک‌ها را با مساله سرمایه گذاری و تشکیل سرمایه در بخش خصوصی آشنا کرد. میانگین ارزی که برای طرح‌های صنعتی داده میشد به عنوان مثال 7 میلیون دلار بود که خیلی ناچیز بود -البته طرح دویست میلیون دلاری هم داشتیم- و کار بسیار ارزنده‌ای در برنامه چهارم توسعه بود و در همان سیاق برنامه سوم توسعه بود که در واقع اصلاح ساختاری بود و در عمل باید به جای یک قانون با 220 ماده، ده‌ها قانون جداگانه طراحی می شد و برنامه صرفا به طرح‌های توسعه در کشور اختصاص پیدا می‌کرد که مناسب‌تر بود و این اصلاحات ساختاری هم اگر جداگانه بود شاید بهتر تنوع پیدا می‌کرد. 

ضرورت برنامه ریزی در کشور ما از این‌جا ناشی می شد که اولا کشور عقب مانده‌ای بودیم؛ یک کشور عقب مانده‌ زراعی که چهار قلم صادراتی ما مانند خشکبار ، پوست، پشم  و… را ما داشتیم.  کشور ما کشور فقیری بود و توسعه به معنای واقعی نه در مرکز رخ داده بود و نه در اطراف کشور. لذا جا داشت که زیربناها ساخته بشود که یکی از ضرورت‌های برنامه این بود که این ریزبناها را بسازد و تا حدودی هم ساخت.

 نکته دوم این بود که می‌بایست یک دستگاه وجود داشت که اقدامات و عملکردهای دولت را جمع می کرد و حساب‌های دولت را جمع و جور می‌کرد و سیاست‌های دولت را تنظیم می‌کرد که باز هم سازمان‌های برنامه در طول حیات خودش این کار را انجام می‌داد. این سازمان مشاور امین و دلسوزی و متخصص‌ی برای دولت‌های مختلفی  بود که در این شصت سال سر کار آمدند و مشاور امین برای مجلس شورای اسلامی و نمایندگان مردم بود و فواید بسیار زیادی بر همین خاصیت های سازمان مترتب بود.

اگر ما برنامه توسعه‌ای و برنامه عمرانی نداشتیم منابع درآمد ارزی ما صرف دو چیز بیشتر نمی شد: یکی تسلیحات و دیگری واردات. در خصوص سالهای اخیر ما حداقل در مورد واردات این خبر را داریم که 600، 700 میلیارد دلار واردات انجام شد، در حالی که بخش قابل توجهی از آن به یقین صرف واردات کالاهای مصرفی شده است که ضرورتی نداشت.

 از این نظر می‌شود گفت سازمان برنامه ریزی و به طورکلی برنامه ریزی یک نوآوری مهمی  در نظام ایران و جمهوری اسلامی ایران بود که تا به امروز هم این ضرورت وجود دارد. باید امروز هم یک سازمان برنامه -نه لزوما کپی برداری از سازمان برنامه‌ای که داشتیم، بلکه یک سازمان برنامه نوسازی شده را-دوباره عملیاتی کنیم و به نظر می‌رسد که باید حتما یک سازمان تولید کنیم و به نظر من باید نوسازی بشود؛ یعنی با توجه به مشکلات از نو باید ایجاد شود. 

اولین مشکلی که سازمان برنامه ما داشت، «ادغام» بود. ما به عنوان کارشناسی احساس می‌کردیم این ادغام منطق دارد و باید صورت بگیرد و صورت گرفت، اما به گونه‌ای صورت گرفت که فرهنگ کارشناسی سازمان برنامه اساسا دگرگون شد و چیز دیگری شد. دوستان سازمان امور اداری و استخدامی پایگاه‌های مالی و تصمیم گیری سازمان برنامه را تصرف کردند و برای هر معاونتی یک قسمت اداری- مالی درست کردند که آن‌جا دقیقا به خصوص از لحاظ حقوق و دستمزد، تصمیم گیرنده بود؛. متأسفانه ادغام در نهایت با شکست رو به رو شد.

از لحاظ برنامه ریزی سازمان مشکلاتی را داشت؛ برنامه ریزهای سازمان تکنوکراتیک بود. یعنی بیشتر تخصص‌های الگوپردازی و مدل سازی و برنامه ریزی غنی وجود داشت و خیلی کم به مسائل کیفی و امور کیفی توجه می‌کرد و بیشتر امور کمی مورد توجه بود.

همچنین ما مشارکت ناچیز مردمی را در برنامه ریزی داشتیم. ما اصلا مکانیزمی برای مشارکت مردمی در برنامه ریزی نداشتیم؛ نه این‌که سازمان مخالف این مشارکت بود، بلکه اصلا مکانیزم آن را نداشتیم. کما این‌که در برنامه اول بعد از انقلاب این تمرین شد و تمام دستگاههای اجرایی استان‌ها مشارکت کردند، ولی به نتیجه نرسید. در برنامه ها به استان‌های کشور توجهی نمی شد و تصور میشد که اگر رشد مثلا 8% تولید ناخالص داخلی رخ بدهد این همه جا از آن برخوردار است یا اگر در اراک ما یک کارخانه ذوب آلومینیوم احداث می‌کنیم و یا یک پالایشگاه احداث می‌کنیم، در سیستان بلوچستان هم یک چیزی عایدشان می‌شود. در حالی که این اتفاق نیفتاد و لذا اولین ضرورتی که در احیاء و نوسازی سازمان برنامه جدید وجود دارد، طراحی الگویی برای مشارکت استان‌ها هست.

سازمان برنامه نظارت غیر موثر بر فعالیت‌ها داشت؛ استحضار دارید که برنامه دو آجر داشت یکی: طرح بود و دیگری فعالیت. طرح که طرح‌های عمرانی بود و فعالیت هم امور جاری دستگاه‌های دولتی بود. بر فعالیت‌ها نظارت فقط در فصل بودجه ریزی شکل می‌گرفت و خیلی موثر نبود، اما اگر قرار است که سازمان برنامه مجددا نوسازی بشود و باید برای نظارت بر فعالیت‌ها به وجود بیاید، چارچوب آن هم خیلی روشن است و آن هم عملیاتی کردن بودجه‌ها هست. 

نکته بعدی یک نقص بود که در نظام اجرایی ما وجود دارد و آن اینکه اعتقاد به قانون مندی برنامه در کسی وجود نداشت و همین بی اعتقادی هم باعث شد که سازمان برنامه منحل شد. یعنی من تیتر روزنامه‌ها خاطرم هست که مثلا یکی از وزرای محترم در دولت هشتم یا نهم و یا دهم می‌فرمود که من به سازمان برنامه مراجعه کردم و کارشناس سازمان برنامه به من اعتبار نداد و می‌گفت به بودجه  مراجعه کن! شنیدن این حرف از یک کارشناس شاید برای یک وزیر سخت باشد،  ولی واقعیت این است که اگر ما اعتقاد به برنامه داشته باشیم و قانون‌مندی در برنامه را رعایت کنیم باید این اتفاق بیفتد. یعنی اگر یک وزیر فراتر از سهم بخش خودش متقاضی است باید به او گفته شود که اگر اعتبار داده شود، یک بخش دیگری دچار کمبود می‌شود. 

باید برای استفاده از درآمدهای نفتی در کارهای عمرانی و توسعه‌ای در نوسازی سازمان برنامه فکر اساسی شود. نمی‌ توان گفت که ما بدون اتکا به درآمد نفت بتوانیم این اقتصاد را اداره کنیم؛ به خصوص مشکل‌ترین و مبرم‌ترین مشکل دراداره خود دولت خواهد بود، زیرا امکان تامین چنین هزینه‌ای از محل مالیات و… نیست.

 در این شرایط فعلی نوسازی سازمان برنامه ریزی به نظر حقیر که به عنوان یک کارشناس که هنوز بعد از چهل سال زنده‌ام و جزء سازمان برنامه‌ای های قدیم هستم، این است که معایب این سازمان برنامه فعلی کاملا بر طرف بشود؛ عجله نباید کرد و از نظرات همه دستگاه‌های اجرایی فعلی، دولت فعلی و مردم زیر نفی و ذی صلاح حتما برای بازسازی باید استفاده بشود و در ادغام دو دستگاه خیلی اصرار نشود، چون از این ادغام تجربه خیلی خوبی نداشتیم. من یقین دارم که برای سازمان امور اداری و استخدامی وظایف خطیر امروزی و جهانی مطرح است که باید به آن بپردازیم. این سازمان در ذیل سازمان برنامه ریزی که کار بودجه و برنامه را انجام می‌دهد، احتمالا خیلی توانمند نخواهد بود و خیلی نخواهد توانست کارش را انجام بدهد. 

در سازمان برنامه ریزی نوسازی شده، فقط یک اداره کل باید وجود داشته باشد که با سازمان امور اداری و استخدامی اتصال داشته باشد تا بین پیش بینی‌های تشکیلات اداری دولت، نیروی انسانی دولت و اعتبارات جاری که دولت باید برایشان اختصاص دهد، هماهنگی برقرار کند.

دکترمسعود نیلی: برنامه سوم اساسا رویکرد برنامه ریزی را تغییر داد

 من فکر می‌کنم باید به دو سرفصل و دو موضوع بپردازم که به نظر من هر دو موضوع، موضوعات مهم و به هم مرتبط هستند.

 موضوع اول، موضوع احیای سازمان برنامه و نکاتی است که در ارتباط با همین موضوع می‌شود مطرح کرد. این‌جا بیشتر ممکن است که مباحث مبنایی مطرح باشد، بر سر این‌که اصلا یک چنین سازمانی در کشور ضرورت دارد و یا ندارد؟ اگر دارد با چه ماموریت‌هایی و با چه قابلیت‌هایی؟ جایگاهش در کجا باید باشد و به چه نکاتی باید توجه کرد؟  من تحت این سرفصل دو موضوع را دنبال می‌کنم: یکی وظائف سازمان برنامه و دیگری نقش و جایگاه آن.

 موضوع دوم، آن هم یک موضوع مهمی است که به نظر من فوریت موضوع دوم بیشتر است؛ آن هم بحث چالش‌هایی است که کشور الآن با آن مواجه است و پارادوکسی که ما با آن مواجه هستیم این است ‌که ابعاد مشکلات بسیار بسیاربزرگ هات و ظرفیت کارشناسی که در دولت وجود دارد برای این‌که بخواهد به آن مشکلات بپردازد بسیار بسیار محدود است و این ممکن هست که خودش تبدیل به مشکل شود. این ظرفیت کارشناسی مربوط به سازمان برنامه نیست و مربوط به همه توان دولت می‌شود ولی در رأس آن، بحث توان کارشناسی و قابلیت‌های خود سازمان در پرداختن به مشکلات است.

در موضوع اول من فکر کردم که شاید بد نباشد مقداری به تاریخچه قبلی موضوع بپردازیم. ما اگر سازمان برنامه را از 1327 در نظر بگیریم عملا زمان فعالیت موثر سازمان برنامه را می توان بعد از مساله ملی شدن نفت و جریان نفت برقرار شدن در کشور و شاید سال 1333 بتوانیم قرار بدهیم که عملا فعالیت‌های سازمان برنامه با مدیریت ابتهاج شناخته می‌شود. سازمان برنامه در بدو همین فعالیت‌ها از سال 1333 به بعد،فردی در رأس آن قرار داشت که ارتباط شخصی اش با رضاشاه و محمدرضا شاه باعث شد که سازمان برنامه از جایگاه خیلی بالایی برخوردار باشد. رئیس سازمان برنامه در جلسات هئیت دولت شرکت نمی‌کرد، براساس آنچه که در برنامه‌های اول آن دوره تصویب شده بود قرار بود که 60% درآمدهای نفت به سازمان داده بشود و بعد سال 5% این افزایش پیدا بکند تا به 80% رسد و سازمان برنامه عملا و با یک مقداری تسامح همان صندوق توسعه ملی بود. یعنی آن بخشی از درآمدهای نفت که به وزارت اقتصاد و دارایی داده می شد صرف هزینه‌های جاری می شد، اما بخش اصلی سازمان برنامه بود و سازمان برنامه خودش البته سرمایه گذاری می‌کرد و چون اقتصاد آن موقع خیلی کوچک بود خود سازمان برنامه کارخانه احداث می‌کرد، سد احداث می‌کرد، کارهای عمرانی انجام می‌داد و نقشه‌ها در خود سازمان برنامه تهیه می شد؛ مثل یک سازمان مشاوره و پیمانکار بود که درآمد را می‌گرفت و اجرا می‌کرد. عملا یک نارضایتی از سازمان برنامه در درون دولت وجود داشت که می‌گفتند دولت در دولت تشکیل شده است. یعنی رئیس سازمان هفته‌ای یک بار با شاه ناهار می‌خورد و آن‌جا همه هماهنگی‌هایش را  را انجام می‌داد و بعد دیگر همه کار در اختیار خودش بود در واقع یک نوع تعارض با دولت در آن زمان وجود داشت ولی جایگاه سازمان بالاترین موقعیت خودش را در همان سال‌ها داشت؛ تا این‌که به تدریج به خاطر این‌که سازمان برنامه محل تلاقی اطلاعات مختلف کشور بود، خود ابتهاج که خیلی هماهنگ با شاه بود به تدریج راجع به نحوه اداره کشور و اولویت‌های تخصیص منابع، دیدگاه‌های  دارای زاویه نسبت به شاه پیدا کرد. می‌دانید که در زمان شاه چند سازمان مستقیما زیر نظر شاه اداره میشدند: وزارت امور خارجه، ارتش، دستگاه‌های امنیتی، شرکت نفت و سازمان برنامه.

در نهایت در سال 1336 یا 1337 هنگامی که رئیس ستاد مشترک ارتش آمریکا برای مذاکرات مربوط به تسلیحات و بقیه امور به ایران آمده بود، یک جلسه به سازمان برنامه می آید و در آن جلسه که سفیر ما در آمریکا هم آن‌جا بوده است، ابتهاج خیلی با قاطعیت می‌گوید که اولویت ما توسعه اقتصادی است، نه نظامی‌گری و سخنی با زاویه‌ خیلی زیادی نسبت به شاه مطرح می‌کند. 

این نکته را از این رو عرض کردم که سازمان برنامه به خاطر گردش اطلاعات در داخل آن و احاطه کارشناسی نسبت به مسائل کشور، به تدریج خودش صاحب دیدگاه نسبت به اداره امور می‌شود و به نوعی در تعارض با مدیریت سیاسی قرار می‌گیرد. این چالشی بوده است که در طول تمام دورانی که سازمان برنامه فعالیت داشته است، با کش و قوس ها و فراز و نشیب هایی در جریان بوده است و لذا همین ابتهاج که از چنین جایگاه بالایی نزد شاه و قبلا با رضاشاه برخوردار بود، بعد که شاه موجه می‌شود چنین رویکردی در سازمان برنامه هست دستور می‌دهد که یک لایحه‌ای تنظیم کنند و با فوریت به مجلس داده شود که بر اساس آن، جایگاه سازمان برنامه از آن جایگاه بالایی که داشت که فقط با شاه هماهنگ می‌کرد به آن حد بیاید که رئیس سازمان زیر نظر نخست وزیر و یا کسی که نخست وزیر تعیین می‌کند باشد؛ یعنی حتی پایین تر از آن رده‌ای که نخست وزیر تعیین می‌کند. عملا آن روزی که لایحه‌ را دادند ابتهاج هم سازمان را ترک می‌کند و تیمسار خادم که وزیر امور دارایی بود که ارتشی بود وقتی فهمید او از سازمان رفته، می گوید اگر به من می‌گفتید، دوگماشته می‌فرستادم که از آن‌جا بیرونش کنند!

منظور من این است که ظرف چهار سال چنین سیری طی می‌شود که جایگاه سازمان این‌قدر تنزل پیدا می‌کند و البته وظائف سازمان کما فی السابق سر جای خودش بوده است. تا اینکه در سال 1343 وظیفه مجموعه بودجه ریزی از وزارت امور اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه منتقل می‌شود. و بودجه به صورت تلفیق شده اولین بار در سال 1343 به مجلس داده می‌شود که منصور قولش را داده بود و امینی اولین لایحه بودجه‌ای تلفیقی یک جا را اولین بار در سال 1343 برای بودجه 1344سال  به مجلس تقدیم می‌کند که کارهای اجرایی از سازمان گرفته می‌شود، ولی بودجه به سازمان به صورت یک جا داده می‌شود. 

این سیر ادامه پیدا می‌کند تا اینکه می‌رسیم به برنامه پنجم؛ در زمان تدوین برنامه پنجم که فرمانفرمائیان رئیس سازمان برنامه بود، برنامه پنجم را بر اساس منابع بیست میلیارد دلار تنظیم می‌کنند و جلسه‌ای در همان چادرهای تخت جمشید گذاشته می‌شود که ارائه کار سازمان برنامه و زارتخانه‌های مختلف در حضور شاه بوده است تا گفته شود ‌که می‌خواهد برنامه پنجم به کجا برسد. در واقع سفری به تخت جمشید انجام می‌شود، فقط به خاطر این‌که شاه و وزرا و نخست وزیر و معاونین وزرا و البته رسانه‌ها بود تا برنامه پنجم آن‌جا تدوین شود، توضیح داده شود و هماهنگی‌های لازم آن‌جا انجام شود. در همان جلسه که خیلی زحمات زیادی برایش کشیده شده بود وقتی یکی، دو وزرا مطالب خودشان را ارائه می‌کنند شاه یکدفعه با تعبیر خیلی تندی می‌گوید که این‌ها چیست که شما می‌گویید؟! و جلسه را بهم می‌زند. در واقع که معلوم می‌شود فرمانفرمائیان از آن جایگاهی که به او رسیده بوده است یک مقداری لازم بود که تنزل پیدا کند. این را من از این نظر می‌گویم که بعد از سفر تخت جمشید، هویدا می‌گوید که اعلی حضرت خواستند که سازمان برنامه یک سازمان فکری کوچک بشود و جمع بشود و عملا باعث رفتن فرمافرمائیان و آمدن مجیدی و تجدید نظر در برنامه می شود که بیست میلیارد دلار منابع برنامه پنجم با افزایش قیمت نفت عملا می‌شود صد میلیارد دلار و عملا هر چه که آمال و آرزو بوده است در آن اصلاحیه برنامه پنجم گذاشته می‌شود. بر اساس اسناد موجود، سازمان برنامه با تجدید نظر در برنامه پنجم مخالف بود و نظر موافق نداشت ولی چون رئیس سازمان تغییر کرد و با کارهایی که مدنظر دستگاه سیاسی بود هماهنگ شد آن کار انجام شد. 

اگر من بخواهم کل فعالیتهای سازمان برن