توسعه انحصار يا رقابت‌پذيری؟ | عباس آخوندی
عباس آخوندی در یادداشتی با عنوان «توسعه انحصار يا رقابت‌پذيری؟ » در روزنامه‌ی اعتماد نوشت:
ادعاي صداوسيما مبني بر داشتن مرجعيت نظارت بر شبكه نمايش فاقد وجه قانوني از منظر قانون اساسي، قانون عادي و سياست‌هاي ابلاغي رهبري است. همچنين اين ادعا با قاعده حقوقي نظم عمومي و اصل حاكميت قانون نيز در تعارض است چراكه اصل حاكميت قانون بر پايه‌هايي از جمله فقدان فساد، شفافيت، رعايت حقوق اساسي شهروندان و نظم و امنيت حقوقي استوار است. وضع مقررات بر يك بازار توسط يك بنگاه انحصاري و صدور مجوز فعاليت به ساير بنگاه‌ها آشكارا مشمول تعارض منافع است و لاجرم به محو شفافيت منجر و موجب فساد و اخلال در نظم و امنيت حقوقي ساير فعالان و شهروندان مي‌شود از اين رو هم با قاعده حقوقي نظم عمومي و هم با اصل حاكميت قانون در تعارض و مردود است.
اهالي سينما در هفته گذشته در بيانيه اعتراضي نسبت به انتقال مسووليت شبكه نمايش خانگي از سازمان سينمايي به صداوسيما اعتراض كردند و اعلام داشتند كه «سپردن سرنوشت اين پديده نوپاي توليد و توزيع به سازماني كه خود رقيب آن است، تصميمي اشتباه و غيرقابل جبران خواهد بود» و افزودند كه «بدون شك و براساس تحليل‌هاي تجربي/ حرفه‌اي، عرصه رقابت و نياز جامعه خودبه‌خود استانداردها و كيفيت كارها را بالا خواهد برد؛ در حالي كه مي‌توان پيش‌بيني كرد كه صداوسيما با رقابت ناصحيح با اين پديده نوپا و شايد هم با قصد حذف رقيب، باعث از دست رفتن مخاطبين رسانه‌هاي داخلي شده و اين عرصه را نيز در اختيار شبكه‌هاي ماهواره‌اي قرار خواهد داد».
سازمان تنظيم مقررات رسانه‌هاي صوت و تصوير فراگير(ساترا) كه مبناي قانوني تاسيسش روشن نيست، مدعي است كه تصميم‌گيري در اين حوزه تنها در صلاحيت اين سازمان است. از سوي ديگر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي در تاريخ 5/6/1399در جريان اظهارنظر نسبت به طرح تعدادي از نمايندگان مجلس در جهت اصلاح بند 29 ماده 2 قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي طي نامه‌اي رسما اعلام كرده كه طبق قانون، مسووليت صدور مجوز محتوا در شبكه نمايش خانگي اعم از فيزيكي و مجازي با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي است و با هرگونه تغييري در آن مخالف است. از آنجا كه اين موضوع تاثير مستقيمي بر زندگي فعالان حرفه‌اي صنوف سينمايي كه بالغ بر چندين هزار نفر مي‌‌شوند همچنين موجب محدود شدن آزادي حق انتخاب شهروندان مي‌شود، جفاي عمومي است و موضوع ساده‌اي نيست كه بتوان به سادگي از كنار آن گذشت.
و اما قانون اساسي چه مي‌گويد. به موجب اصل 44 قانون اساسي، راديو و تلويزيون در شمار مواردي «كه به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است» مي‌باشد. بعدها در سياست‌هاي ابلاغي درباره اين اصل نيز اين وضعيت حفظ و تغييري در آن داده نشده است. همچنين به موجب بند ج از بند 6 اصل يكصدوهشتم قانون اساسي، نصب و عزل و قبول استعفاي رييس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي از وظايف و اختيارات رهبر است. اصل يكصدوهفتاد و پنجم كه ناظر بر نحوه سياستگذاري و مديريت صداوسيماست به 4 نكته مهم پرداخته است: يكم: آزادي بيان و نشر افكار با رعايت موازين اسلامي و مصالح كشور بايد تأمين گردد؛ دوم: نصب و عزل رييس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با مقام رهبري است؛ سوم: شورايي مركب از نمايندگان رييس‌جمهور و رييس قوه قضاييه و مجلس شوراي اسلامي (هركدام دو نفر) نظارت بر اين سازمان خواهند داشت و چهارم: خط مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معين مي‌كند.
فارغ از اينكه قضاوت عموم شهروندان درباره اينكه ميزان رعايت آزادي بيان و نشر افكار در چه وضعيتي قرار دارد و كيفيت نظارت 3 قوه چگونه است، آ‌نچه در قسمت آخر اصل 175 آمده است، اين است كه قانون خط‌مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را مشخص مي‌كند و نه آنكه ديگران را موظف كند كه از اين سازمان اجازه بگيرند و او بر ديگران نظارت كند. علي‌الظاهر، گاهي آب سربالايي هم مي‌رود. در اينجا دو پرسش ديگر هم مطرح است. يكم اينكه آيا منظور و مراد از دولتي بودن مالكيت سازمان صداوسيما به مفهوم انحصاري بودن صنعت راديو و تلويزيون است يا آنكه تنها اين سازمان، دولتي است و امكان اينكه در كنار آن بنگاه‌هاي راديو و تلويزيون با مالكيت بخش خصوصي فعاليت كنند هم هست؟ و پرسش ديگر اينكه آيا صنعت راديو و تلويزيون و صنعت سينما و نمايش يك صنعتند و يا دو صنعت مستقل هستند؟
در مورد پرسش اول كه ذكر آن در بالا رفت، يك نمونه قانون‌گذاري مشابه وجود دارد كه مورد موافقت شوراي نگهبان نيز قرار گرفته و آن در مورد بانك‌هاست. در سال 1380 مجوز تاسيس اولين بانك با مالكيت بخش خصوصي به موجب قانون ماده واحده اجازه تاسيس بانك‌هاي غيردولتي مصوب 1379 مجلس شوراي اسلامي داده شد. اين حدود 5 سال پيش از ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل 44 در سال 1384 از سوي رهبري بود. موضوع بانكداري نيز پيش از عبارت راديو و تلويزيون عينا در اصل 44 در شمار موردهايي قرار گرفته كه بايد به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت باشد ولي در عين حال متن واحده ياد شده در بالا به شرح زير مورد تاييد شوراي نگهبان قرار گرفت:
ماده واحده- به منظور افزايش شرايط رقابتي در بازارهاي مالي و تشويق پس‌انداز و سرمايه‌گذاري و ايجاد زمينه رشد و توسعه اقتصادي كشور و جلوگيري از ضرر و زيان جامعه با توجه به ذيل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرايط تعيين شده در زير اجازه تاسيس بانك توسط بخش غيردولتي داده مي‌شود.
در ادامه قانون مقرر داشته كه «سياستگذارى پولي، اعتباري، ارزي، چاپ اسكناس، ضرب سكه، حفظ ذخاير ارزي، نظارت بر بانك‌ها و صدور مجوز فعاليت بانكي در قلمرو وظايف دولت بوده و جهت اعمال حاكميت همچنان در اختيار دولت باقي ميماند» و فعاليت بانك‌هاي غيردولتي بايد از قوانين پولي و بانكي تبعيت و تحت نظارت بانك مركزي باشد.
اين قانون در يك رفت و برگشت بين مجلس و شوراي نگهبان به تصويب رسيد به نحوي كه در متن اوليه مصوبه مجلس عبارت «توجه به ذيل اصل چهل و‌چهارم (44) قانون اساسي» وجود نداشت و موضوع قانون نيز اجازه تاسيس بانك تعاون با سرمايه‌گذاري شركت‌هاي تعاوني و اتحاديه‌هاي آنها بود كه با مخالفت شوراي نگهبان روبه‌رو مي‌شود. ولي در متن دوم موضوع عام شده و به عبارت ذيل اصل چهل‌وچهارم استناد شده است. و اما عبارت ذيل اصل 44 چيست؟ اين عبارت به شرح زير است:«مالكيت در اين 3 بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور شود و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است». با توجه به موافقت شوراي نگهبان با ماده واحده تاسيس بانك‌هاي غيردولتي مي‌توان اين‌گونه استنباط كرد كه شوراي نگهبان از لفظ «مالكيت» مالكيت خصوصي را مرادكرده است مگر آنكه محدود شود همچنان كه در صدر همين اصل آمده است و از ذكر موارد مشمول مالكيت عمومي و در اختيار دولت بودن، استنباط انحصار نكرده است. و اصل را بر افزايش شرايط رقابتي، تشويق سرمايه‌گذاري و ايجاد زمينه رشد و توسعه اقتصادي كشور و جلوگيري از ضرر و زيان جامعه قرار داده است. از اين رو اگر موردي در شمار موردهاي يادشده در صدر اصل 44 هم باشد ورود و مالكيت بخش غيردولتي بر آنها با قانون اساسي مغايرت ندارد. اگر شوراي نگهبان اين استنباط را به همه موارد يادشده در اين اصل تعميم داده بود، شرايط ساختار اقتصاد كشور به از اين بود كه هست.
فحواي اين اظهارنظر شوراي نگهبان در مورد صنعت بانكداري به طريق اولي در مورد راديو و تلويزيون مصداق دارد چون در مورد بانكداري از يك صنعت در اصل 44 نام برده شده و در مورد راديو و تلويزيون با توجه به سياق متن اصل 44 و به شهادت اصل‌هاي 108 و 175و تفسيري كه شوراي نگهبان اين باره داشته است از يك سازمان ياد شده است. بنابراين مي‌توان حكم كرد كه هيچ اشاره‌اي به انحصاري بودن صنعت راديو و تلويزيون براي صداوسيما يا وضع محدوديت براي مالكيت بخش خصوصي به اين بازار در قانون اساسي وضع نشده است. اينكه چرا در مورد صنعت بانكداري آن‌گونه عمل شده و در صنعت راديو و تلويزيون مخالف آن اقدام مي‌شود بيشتر يك بحث سياسي است تا حقوقي. و البته بخشي از آن نيز به نبود سابقه تاريخي چنين بازاري در ايران نيز باز مي‌گردد. همچنان‌كه در ساير كشورها نيز دولت‌ها در اين صنعت پيشتاز بودند و بعدها اجازه ورود به بخش خصوصي را دادند.
در مورد پرسش دوم، پاسخ را بايد در بازار فعاليت‌هاي حرفه‌اي جست‌وجو كرد. صنعت راديو و تلويزيون و صنعت سينما و نمايش دو صنعت جدا و مستقل از يكديگر هستند و هيچگاه نه در ايران و نه در ساير كشورها از يك قانون، مقررات و رويه واحد تبعيت نكرده‌اند. صنعت راديو و تلويزيون عمدتا توسط دولت‌ها بنيان گذاشته شده است و در درون خود داراي يكپارچگي افقي و عمودي و پيوستگي ساختاري در تامين، توليد و پخش بوده است. حال آنكه صنعت سينما و نمايش هيچگاه دولتي نبوده، همواره در اختيار بخش خصوصي بوده و اجزاي آن به صورت صنف‌هاي مستقل و جداجدا فعاليت مي‌كرده‌اند. رابطه صنف‌هاي درون صنعت سينما و نمايش براساس قرارداد در بازار رقابتي تعريف مي‌شده و هيچگاه از يك وحدت سازمان و پيوستگي ساختاري تبعيت نمي‌كرده است. راديو و تلويزيون نيز در پاره‌اي از موردها مشتري توليدكنندگان صنعت سينما بوده است.
حال اگر صداوسيما اين دو بازار را يكي مي‌داند و معتقد به انحصار خود به پشتوانه تفسير شوراي نگهبان است خود نيز نمي‌تواند انحصار خود را بشكند. چون انحصار انحصار قانوني است. بنابراين كل صنعت سينما و نمايش و بازار آن بايد برچيده شود نه آنكه از انحصارگر اجازه فعاليت بگيرند و اگر اين دو بازار يكي نيستند و هر يك داراي قانون خاص خود هستند، انتقال مسووليت صنعت سينما و نمايش خانگي به صدا و سيما با اصل شصتم قانون اساسي آشكارا در مغايرت قرار مي‌گيرد. چون اعمال قوه مجريه جز در اموري كه به‌موجب قانون اساسي مستقيما بر عهده رهبري گذاشته است،از طريق رييس‌جمهور و وزراست. تفويض امري كه از وظايف قوه مجريه است به نهادي كه جزو آن نيست و به مجلس پاسخگو نيست، آشكارا مغاير با قانون اساسي است. با اين توجه حتي با فرض پذيرش انحصار صنعت تلويزيون براي صداوسيما ورود اين سازمان به حيطه صنعت سينما به باور اين قلم فاقد وجاهت قانون از منظر قانون اساسي است.
و اما شايسته است كه اين بحث را از منظر قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي نيز مورد بررسي قرار دهيم. به موجب ماده 43 اين قانون تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي بخش‌هاي عمومي، دولتي، تعاوني و خصوصي مشمول مواد فصل نهم- تسهيل رقابت و منع انحصار هستند. بنابراين ماده‌هاي اين فصل حاكم بر نحوه فعاليت صدا و سيما نيز هست. ماده 45 اين قانون، اعمالي كه منجر به اخلال در رقابت مي‌شود را شمرده و ارتكاب آنها را ممنوع اعلام كرده است. از جمله به موجب بند ط اين ماده «سوءاستفاده از وضعيت اقتصادي مسلط ممنوع مي‌باشد. در جزء4 اين بند از «ايجاد مانع به منظور مشكل كردن ورود رقباي جديد يا حذف بنگاه‌ها يا شركت‌هاي رقيب در يك فعاليت خاص» ياد كرده كه دقيقا موضوع مورد بحث ماست.
بند ك ماده 45 قانون ياد شده در بالا مقرر مي‌دارد كه كسب غيرمجاز اطلاعات و موقعيت اشخاص و سوءاستفاده از آن شامل: «1- كسب و بهره‌برداري غيرمجاز از هرگونه اطلاعات داخلي رقبا در زمينه تجاري، مالي، فني و نظاير آن به نفع خود يا اشخاص ثالث و 2-كسب و بهره‌برداري غيرمجاز از اطلاعات و تصميمات مراجع رسمي قبل از افشا يا اعلان عمومي آنها يا كتمان آنها به نفع خود يا اشخاص ثالث ممنوع است». با فرض اينكه صدا و سيما خود را انحصارگر مي‌داند و موقعيت مسلط خود بر بازار را قانوني مي‌داند اگر قرار باشد كه در موقعيت صدور مجوز قرار گيرد مشمول جزء 4 بند ط ياد شده، قرار مي‌گيرد و هر تصميم او مشمول تعارض منافع و ايجاد مانع براي ورود شركاي جديد يا حذف آنها محسوب مي‌شود همچنين به طور طبيعي كل اطلاعات داخلي شركت‌هاي صنعت سينما و شبكه خانگي در اختيارش قرار مي‌گيرد كه از اساس مخل رقابت است و آشكارا با اجزاي 1 و 2 بند ك اين ماده قانوني مغايرت دارد.
و اما دليل مغايرت اين خواسته با سياست‌هاي كلي اصل 44 چيست؟ در بندهاي 4 و 5 اين سياست‌ها هدف‌هاي كلي از ابلاغ آنها به اين شرح تقرير شده است:
– افزايش رقابت‌پذيري در اقتصاد ملي
– افزايش سهم بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد ملي
حال حتي با فرض پذيرش انحصار صداوسيما بر صنعت راديو و تلويزيون نبايد اقدام‌هاي بعدي به گونه‌اي باشد كه رقابت‌پذيري را از حد موجود تقليل دهد و موجب كاهش سهم بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در بازار صنعت سينما و نمايش شود. رويه پيشنهادي افزايش شدت تمركز و افزايش قدرت انحصارگر است.
در پايان تنها اين نكته را بايد متذكر شوم كه تعارض منافع ريشه فساد است. شايسته است كساني‌كه در موقعيت سياستگذاري و وضع مقررات قرار مي‌گيرند بدين موضوع توجه كافي داشته باشند. وگرنه همچنان‌كه ذكر شد، نظم عمومي مختل و اصل حاكميت قانون مخدوش مي‌شود.
انتهای پیام
