«پاسخی به سرمقاله روزنامه ایران در مورد جدال بر سر فصل هفتم!»

رضا نصری، کارشناس حقوق بین الملل، در یادداشتی تلگرمی با عنوان «پاسخی به سرمقاله روزنامه ایران در مورد جدال بر سر فصل هفتم!» نوشت:

روزنامه ایران در سرمقاله امروز خود برای اثبات این ادعای عجیب که پیش از برجام قطعنامه‌های شورای امنیت ذیل فصل هفتم منشور قرار نداشته، استدلال‌های عجیب‌تری مطرح کرده است. نویسده سرمقاله برای اثبات ادعای خود چند استدلال می‌آورد که به هریک به اختصار می‌پردازم:

۱) مدعی می‌شود برای اینکه پرونده کشوری ذیل فصل هفتم منشور ملل قرار بگیرد، دو پیش‌شرط باید محقق شود. ۱- [شورای امنیت] اعلام کند که اقدامات کشور مذکور یا منجر به نقض صلح و امنیت بین‌الملل شده یا موجب تهدید صلح و امنیت بین‌الملل شده است. 2- پس از احراز تهدید یا نقض صلح و امنیت بین‌الملل، شورای امنیت قطعنامه‌ای تحت فصل 7 منشور ملل متحد صادر کند. سپس، برای اثبات این حرف نویسنده به قطعنامه ۲۲۱۶ شورای امنیت در مورد یمن اشاره می‌کند که در آن گفته شده «وضعیت یمن یک تهدید برای صلح و امنیت بین‌المللی است» و از مقایسه این قطعنامه با قطعنامه ۱۶۹۶ شورای امنیت علیه ایران نتیجه می‌گیرد که این فرایند در مورد ایران طی نشده است!

درک روزنامه رسمی دولت ایران از سازوکار شورای امنیت تا حدودی درست، اما ناقص است: در واقع، شورای امنیت نباید الزاماً با جملاتی که نویسنده سرمقاله روزنامه در نظر دارد «اعلام» کند وضعیت آن کشور مستعد توسل به فصل هفتم منشور است. برای این کار، شورای امنیت معمولاً در مقدمه متن قطعنامه با یادآوردی مسئولیت خود در رابطه با «حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» – و ذکر جملهٔ mindful of its primary responsibility under the Charter of the UnitedNations for the maintenance of international peace and security – این فورمالیته حقوقی را بجا می‌آورد. به عبارت دیگر، شورای امنیت یادآوری می‌کند مسئولِ «حفظ امنیت و صلح بین‌المللی» است و از این رو به پرونده‌ای که در آن کشورِ هدف ناقض این صلح و امنیت بین‌المللی مفروض گرفته شده ورود پیدا می‌‌کند.

در قطعنامه ۱۹۷۰ در سال ۲۰۱۱ نیز – که منجر به ورود شورای امنیت به موضوع «لیبی» و نهایتاً اقدام نظامی علیه این کشور شد – شورای امنیت صرفاً به ذکر همین جمله در مورد مسئولیت خود (بدون قید موضوع «تهدیدآمیز بودن اقدامات لیبی یا نقض صلح و امنیت بین‌المللی») اکتفا کرده؛ و در قطعنامه ۱۶۹۶ در مورد پرونده هسته‌ای ایران نیز به ذکر همین جمله مرسوم مبادرت کرده است!

در نتیجه، ادعای نویسنده روزنامه ایران مبنی بر اینکه «از آنجا که شرط اول محقق نشده و پرونده هسته‌ای ایران تهدید یا نقض صلح و امنیت بین‌الملل شناخته نشد، شورای امنیت سازمان ملل هیچ یک از قطعنامه‌ها علیه ایران را تحت فصل 7 منشور ملل متحد صادر نکرده است» کاملاً مردود است. مضاف براینکه شورای امنیت در مقدمه همه این قطعنامه‌ها به صراحت بر «اقدام تحت فصل هفتم منشور» تاکید کرده است که این امر نیز «اتفاقی» نیست؛ مگر اینکه روزنامه محترم ایران تصور کند شورای امنیت صرفاً‌ (با عرض معذرت) «آزار داشته» چنین جمله‌ای را در یک سند حقوقی قید کند!

پس دو شرط مورد نظر نویسنده* سرمقاله ایران (یعنی ذکر دلیل ورود شورای امنیت به پرونده و قید عبارت «فصل هفتم») در مورد ایران برخلاف تصور روزنامه محقق شده است!

۲) در فراز عجیب دیگری از سرمقاله روزنامه ایران، نویسنده می‌گوید: «شورای امنیت تنها و تنها برای اینکه ایران را ملزم به تعلیق نماید، در قطعنامه 1696 به «ماده‌ 40 از فصل هفتم منشور ملل متحد» جهت الزام استناد نموده و سپس برای مجازات و وادارسازی ایران به تعلیق، در قطعنامه‌های 1737، 1747، 1803، و 1929 به «ماده 41 از فصل هفتم منشور ملل متحد» که تحریم را دربردارد، استناد کرده بود».

در واقع، در اینجا نویسنده بدون اینکه خود متوجه شده باشد دارد سیر صعودی فشارهای فزاینده شورای امنیت ذیل فصل هفتم منشور را تشریح می‌کند! یعنی شورای امنیت ابتدا به مسئولیت خود برای برقراری صلح و امنیت بین‌المللی (مندرج در ماده ۳۹ فصل هفتم) اشاره می‌کند؛ سپس به بند ۴۰ برای ترغیب کشور هدف به اجرای اقدامات موقت برای تمکین با خواست شورا و ممانعت از بدتر شدن وضعیت تاکید ورزد؛ در مرحله بعد، در صورت عدم تمکین کشور، به ماده ۴۱ – که حاوی اقدامات قهریه غیرنظامی است – متوسل می‌شود؛ و در مرحله نهایی، احیاناً به ماده ۴۲ – که همان مجوز برای اقدام نظامی است – روی می‌آورد!

نویسنده تشریح و تایید می‌کند همه این مراحل در یک سیر صعودی در مورد ایران نیز در حال اجرا بوده، اما به طرز عجیبی این. فرایند را خارج از «فصل هفتم» تعریف و معرفی می‌کند! جالب‌تر اینکه نویسنده خود تایید می‌کند شورای امنیت جهت «الزام نمودن» و «سپس برای مجازات و وادارسازی ایران به تعلیق» به ترتیب به مفاد ۴۰ و ۴۱ فصل هفتم منشور استناد می‌کند، اما این سازوکارِ Enforcement را – که مختص به فصل هفتم منشور است – باز به نحوی خارج از فصل هفتم می‌خواند!

۳)‌ در قسمت دیگری از مقاله، برای اثبات مجدد این ادعا که فصل هفتمی در کار نبود، نویسنده این بار به اظهاراتی از آقای دکتر باقری استناد می‌کند و از قول ایشان می‌نویسند: «با رایزنی که با روس‌ها و چینی‌ها صورت گرفت، یک اتفاق ظریف حقوقی رخ داد. بحث ما این بود شما که می‌خواهید قطعنامه بدهید چرا می‌خواهید به فصل هفت بیایید؟ گفتند برای اجبار به فصل هفت می‌آییم. گفتیم اگر اجبار می‌خواهید باشد بگویید ماده ۴۱، نگویید فصل هفت! چون اگر فصل هفت بگویید امریکایی‌ها با استفاده از همین فرصت، بدون مشورت و هماهنگی با شما می‌توانند سراغ ماده ۴۲ هم بروند. وقتی این را بیان کردیم این نکته را قبول و بیان کردند فصل هفت نشود، بلکه ماده ۴۱ شود».

در اینجا، آنچه «اتفاق ظریف حقوقی» خوانده می‌شود تا اینگونه القاء شود پرونده ایران تحت فصل هفتم قرار نگرفته در واقع به هیچ عنوان استثنا نیست و در بسیاری از پرونده‌های دیگر شورای امنیت – از جمله در پرونده لیبی که در سال ۲۰۱۱ منجر به صدور مجوز اقدام نظامی شد – روند مشابهی را شاهد هستیم. یعنی، مرسوم است شورای امنیت – برای ممانعت از سوءتفسیر و سوءاستفاده برخی کشورها از متن قطعنامه در ابتدای ورود به پرونده – در متون اولیه خود به ماده ۴۰ و ۴۱ فصل هفتم اشاره کند؛ و در مراحل بعد – پس از عدم تمکین کشورِ هدف با خواسته‌های آن و وخیم‌تر شدن وضعیت – احیاناً به طور خاص به ماده ۴۲ متوسل شود! اینکه در قطعنامه‌ها در مورد ایران نیز ابتدا به ماده ۴۰ و ۴۱ اشاره شده به هیچ عنوان به این معنی نیست که قطعنامه اصولاً «در فصل هفتم قرار نداشته» یا راه شورای امنیت برای توسل به مفاد بعدی از نظر حقوقی مسدود بوده است! معنی آن صرفاً این است که نویسندگان قطعنامه – پیرو یک رویه مرسوم در شورای امنیت در مورد قطعنامه‌های فصل هفتمی – احتیاط به خرج داده‌اند تا احتمالاً آمریکا قطعنامه‌ها را تفسیر‌به‌مطلوب نکند!

اگر مخالفان برجام اصرار دارند بگویند خطری قبل از توافق برجام متوجه ایران نبوده و احتمال صدور مجوز حمله نظامی توسط شورای امنیت وفق ماده ۴۲ وجود نداشته، بهترین استدلال این است که بگویند چنین قطعنامه‌ای حتماً توسط چین و روسیه مورد وتو قرار می‌گرفت! نه اینکه به کُل وجود فصل هفتم را انکار کنند!

۴) اما در فراز دیگری از سرمقاله خود، روزنامه دولت ایران مدعی می‌شود اگر ذکر «ماده ۴۱» در قطعنامه را دال بر قرار گرفتن یک پرونده ذیل فصل هفتم منشور بدانیم، پس قطعنامه ۲۲۳۱ که در ۱۰ بند آن به ماده ۴۱ اشاره شده نیز ذیل فصل هفتم قرار دارد؛ و از این رو ادعای «برجامیون» مبنی بر خروج از این فصل پس از انعقاد برجام ادعایی کذب و «دستآوردتراشی» است!

در اینجا، این ادعای روزنامه ایران ناشی از عدم شناخت آن از ساختار قطعنامه‌های شورای امنیت است. شناخت ساختار قطعنامه شورای امنیت اهمیت دارد چرا که بار و کارکرد حقوقی یک عبارت بسته به اینکه در کدام قسمت از قطعنامه نوشته شده باشد متفاوت است. در واقع، قطعنامه‌های شورای امنیت یک مقدمه دارند که در آن عمدتاً اهداف و مبنای حقوقی قطعنامه ذکر می‌شود؛ و یک بخش اجرایی یا Operative paragraphs دارند که در آن اقدامات و تصمیمات شورا برای رسیدن به آن اهداف تدوین می‌شود. حال، در بخش مقدمه، قسمتی هم هست که اصطلاحاً به آن Chapeau (یا کلاه) می‌گویند. دلیل این نامگذاری نیز این است که هرآنچه در این قسمت نگاشته شود، مانند یک «کلاه» کلیت قطعنامه را ذیل خود جا می‌دهد. این همان قسمتی است که در آن «بستر حقوقی» تصویب قطعنامه مشخص می‌شود. مثلاً می‌گویند قطعنامه ذیل ماده ۲۵ منشور تصویب می‌شود؛ یا می‌گویند شورای امنیت مطابق ماده فلان از فصل هفتم منشور اقدام می‌کند!

در تمام قطعنامه‌های شورای امنیت پیش از برجام، در قسمت «شاپو» (کلاه) به صراحت از «فصل هفتم» (حال، ماده ۴۰ یا ۴۱ آن) به عنوان مبنای حقوقی اقدام شورای امنیت یاد شده است؛ حال اینکه در قطعنامه ۲۲۳۱، برخلاف قطعنامه‌های قبلی، در قسمت شاپو تاکید شده این قطعنامه تحت ماده ۲۵ منشور نوشته شده تا «کلیت» قطعنامه تحت این ماده از فصل پنجم قرار بگیرد. اینکه در برخی از بندهای بخش Operative قطعنامه نیز از ماده ۴۱ یاد شده صرفاً جهت تاکید بر الزام‌آور بودن تعهدات مندرج در آن بند خاص است! نه اینکه بستر حقوقی کلییت قطعنامه در جایی که چنین کارکردی ندارد تعیین شود! اگر بنا به قرار دادن کلیت قطعنامه ذیل فصل هفتم بود، می‌بایست به صراحت در بخش شاپوی متن به فصل هفتم (یا مفادی از آن) اشاده می‌شد! نه اینکه در بخش مربوط به بستر حقوقی قطعنامه به ماده ۲۵ فصل پنجم اشاره شود و در بخش Operative برای چند بند خاص از ماده ۴۱ یاد شود!
اتفاقاً شاهکار و هنر تیم مذاکره‌کنند قبل در این بود که توانست این تفکیک را – با این فرمول خلاقانه – به قدرت‌های جهانی و اعضای دائمی شورای امنیت – برای اولین بار در تاریخ سازمان ملل – تحمیل نماید.

ضمن اینکه – برای رفع هرگونه شهبه در مورد هفصل هفتمی بودن کلیت قطعنامه – در مقدمه متن نیز به صراحت از «تغییر ماهوی» (Fundamental shift) ملاحظات شورای امنیت در قبال ایران پس از انعقاد برجام یاد شد. یعنی به جای اینکه – مطابق رویه معمول قطعنامه‌های فصل هفتمی – شورای امنیت به مسئولیت خود در حفظ و صلح امنیت بین‌المللی اشاره کند – در قطعنامه ۲۲۳۱ از تغییر نگاه خود به ایران یاد کرد! این‌ها همه دستاوردهای بزرگی است، منتها، متاسفانه در ایران نه تنها قدر آن دانسته نشد، بلکه در روزنامه رسمی دولت با این عبارت که «قطعنامه ۱۹۲۹ توسط نظام سلطه علیه جمهوری اسلامی وضع شده است، و قطعنامه ۲۲۳۱ توسط جمهوری اسلامی ایران به‌واسطه نظام سلطه وضع شده است» سعی در تخریب و تحقیر این زحمات می‌شود.

امید به روزی که منافع ملی بر منافع جناحی مقدم دانسته شود!

انتهای پیام