ناترازی صندوق‌های بازنشستگی حکمرانی و اولویت اصلاحات

مينا شیروانی ناغانی، دانش‌آموخته مقطع دکترای جامعه‌شناسی اقتصادی و توسعه، در یادداشتی که در اختیار انصاف نیوز قرار داده، ضمن تشریح گوشه‌ای از بحران ناترازی صندوق‌های بازنشستگی ، نکاتی درباره شیوه موثر اصلاحات در این حوزه را بیان کرده است:

ناترازی صندوق‌های بازنشستگی را اغلب صاحب‌نظران و اقتصاددانان، بیش از یک دهه است که در زمره ابرچالش‌های اقتصاد ایران قرار داده‌اند و نسبت به آن هشدار می‌دهند. از سال‌ها پیش عملکرد دولت‌ها در این بخش موجب شده تا ناترازی میان ورودی و خروجی صندوق‌های بازنشستگی افزایش یابد. این نهادهای مالی مستقل و بین‌نسلی از طریق جمع‌آوری پس‌اندازهای افراد با عنوان حق بیمه بازنشستگی و سرمایه‌گذاری این منابع در قالب سبد دارایی و مدیریت آن، امکان تأمین بازنشستگی افراد را در دوران کهن‌سالی و از کارافتادگی فراهم می‌کنند، بنابراین پایداری صندوق‌های بازنشستگی باید مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گیرد و برای درمان بحران آن‌ها به اقدامات عمیقی چون رشد اقتصادی، بهبود فضای کسب و کار، اشتغال‌زایی در کنار اصلاحات ساختاری و پارامتریک دست بزنند.

این یادداشت علت عدم پایداری صندوق‌های بازنشستگی را در فضایی مورد واکاوی قرار می‌دهد که اقتصاد ایران روزهای خوبی را سپری نمی‌کند، در عین حال حکمرانان در برنامه هفتم توسعه به دنبال اصلاح سن بازنشستگی هستند اما برای گذار از بحران صندوق‌های بازنشستگی، آیا باید بهبود فضای اقتصادی کشور و اصلاحات ساختاری و پارامتریک توأمان رخ دهد و یا تقدم و تاخری نسبت به یکدیگر دارند؟

بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران به میزانی عمیق است که سال به سال وابستگی این صندوق‌ها به بودجه عمومی دولت افزایش یافته است. حکمرانی مطلوب و اصلاحات ساختاری صندوق‌ها نیازمند توجه ویژه دولت و مجلس است تا به موازات رونق فضای کسب و کار، اشتغال‌زایی و رشد اقتصادی در کشور، از ادامه روند بحران در صندوق‌ها جلوگیری شود.

در کنار بی‌ثباتی اقتصاد ایران و تورم مزمن که سرمایه‌گذاری بلندمدت را ناممکن می‌کند، تغییرات جمعیتی و افزایش امید به زندگی، خودداری از اصلاح به‌موقع سن بازنشستگی و عدم استفاده از راه‌حل‌های منعطف در تعیین مزایا، عمده‌ترین دلایل بروز وضعیت فعلی است. تعهدهای ایفانشده‌ی دولت، فقدان مقام تنظیم‌گر قدرتمند، شفافیت ناکافی در گزارش‌دهی، اختیارات زیاد دولت و تصمیمات سیاسی، ضعف نيروي انساني در مديريت صندوق‌ها، ضعف محاسبات بيمه‌سنجي و پرداختي (مستمري) بي‌ارتباط با منابع، سیاهه‌ی مشکلات دیگری است که بحرانی به نام صندوق‌های بازنشستگی را ایجاد کرده است؛ بحرانی که قبل از رسیدن موج اصلی بازنشستگان متولد دهه‌ی 1360 ایجاد شده و باید منتظر ابعاد وسیع‌تر آن در سال‌های آتی بود. به‌طوری‌که در یک تا دو دهه آینده که متولدین دهه 60 بازنشسته می‌شوند، جامعه شاهد بلعیده شدن بخش اعظمی از بودجه عمومی کشور از سوی صندوق‌های بازنشستگی خواهد بود.

داده‌های رسمی نشان می‌دهد که بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران عمق زیادی دارد و دامنه تاثیرات اجتماعی و اقتصادی آن بسیار گسترده است. به‌طوری‌که مدیریت این صندوق‌های بین‌نسلی نیازمند ابداع شاخص‌های حکمرانی جدید است تا طبق تعریف بانک جهانی و به منظور دست‌یابی به توسعه پایدار، به شیوه‌های نو در استفاده از قدرت در مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی بینجامد.

منابع عمومی در کام صندوق‌ها

 درحال حاضر در ایران 17 صندوق بازنشستگی با مقررات و شاخص‌های جمعیتی متفاوت فعالیت دارد که در مجموع حدود 25/3 میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت‌پوشش قرار داده‌اند. اکثریت این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی خود نبوده و در قوانین بودجه سالیانه کل کشور، مبالغی برای کمک به آن‌ها در نظر گرفته می‌شود.

بر اساس مندرجات سند بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از حدود 43 هزار میلیارد تومان در سال 1396 به حدود ۳۳۱ هزار میلیارد تومان در سال 1402 رسیده است. بر اساس آخرین آمارهای منتشر شده (سال 1401) حدود 18/2 میلیون نفر مشترک اصلی سازمان تأمین اجتماعی، حدود 2/5 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق بازنشستگی کشوری، حدود 1/1 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر و 1/1 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح هستند. در این بین، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود نبوده و در بودجه سالیانه به صورت مستقیم مبالغ قابل توجهی به آن‌ها اختصاص می‌یابد.

طبق قوانین بودجه سنواتی، سالیانه درصد قابل توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. آن‌چه اهمیت این موضوع را بیشتر می‌کند، روند کلی رو به رشد این نسبت در طول سال‌های برنامه ششم توسعه است؛ به نحوی که از سال شروع برنامه ششم توسعه تا سال ۱۴۰۲، این رقم حدود ۴ درصد رشد كرده و به بیش از ۱۵ درصد از كل منابع عمومي رسیده است.

طبق بند الفِ ماده واحده قانون بودجه، رقم کل منابع بودجه عمومی کشور در سال 1402 حدود 2082 همت است که 6 صندوق بازنشستگی به این بودجه عمومی، وابستگی مالی دارند از جمله صندوق بازنشستگی کشوری با 207 همت کمک دریافتی، سازمان تامین اجتماعی با 16 همت، صندوق بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر با 4 همت، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد با 9/7 همت، صندوق وزارت اطلاعات با 1/6 همت و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح با حدود 112/7 هزار میلیارد تومان کمک دریافتی، از بودجه عمومی کشور ارتزاق می‌کنند.

در مجموع و بدون در نظر گرفتن کمک‌های فرعی دولت به صندوق‌های بازنشستگی، در سال 1402 سهم صندوق‌های بازنشستگی از کمک مستقیم دولت، به 16/8 درصد از کل منابع بودجه عمومی کشور رسیده است. اگر این رقم را کنار حقوق، دستمزد و مزایای پرداختی دولت به کارکنان خود و نهادهای عمومی و… قرار دهیم، عملا حدود 50 تا 60 درصد از بودجه عمومی، صرف کمک به صندوق‌های بازنشستگی و حقوق و دستمزد کارکنان می‌شود و این موضوع دست دولت را برای اجرای طرح‌های عمرانی که به رشد اقتصادی، اشتغال‌زایی و سرمایه‌گذاری کمک می‌کند، بسته است که خود منجر به بحرانی‌تر شدن وضعیت صندوق‌ها باتوجه به نسبت پشتیبانی آن‌ها می‌شود. همچنین در ایران این چالش ذاتی نسبت پشتیبانی و افزایش امید به زندگی با تسهیل بازنشستگی‌های زودهنگام و تحمیل تعهدات حمایتی به صندوق‌هایی که ماهیت بیمه‌ای دارند توام شده و ناپایداری مالی صندوق‌ها را تسریع و تشدید کرده است.

افت خطرناک نسبت پشتیبانی

براساس تجربیات بین‌المللی، یک صندوق بازنشستگی پایدار دارای نسبت پشتیبانی حداقل 3 و در سطح مطلوب 6 تا 7 است. به عبارتی، اگر نسبت پشتیبانی به زیر 3 برسد، صندوق‌های بازنشستگی قادر نخواهند بود با منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کنند و بدون کمک دولت، صندوق روزبه‌روز به ورشکستگی نزدیک‌تر خواهد شد.

آن‌‌طور که در آمارها مشهود است صندوق بازنشستگی کشوری به عنوان دومین صندوق بزرگ کشور در شرایط بحرانی قرار دارد به‌طوری‌که شاخص نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1357 معادل 12/6 بود که این نسبت در سال 1379 به 3/1 نفر رسید و از این سال به بعد، مستمرا از تعداد اعضای شاغل صندوق کاسته و به اعضای حقوق‌بگیر آن افزوده شده است. با تصویب و اجرای سیاست‌های منع استخدام در دستگاه‌های دولتی و قوانین بازنشستگی زودهنگام زنان و مردان، این نسبت به سرعت کاهش یافته و درسال 1401 نیز به کمتر از 0/5 نفر رسیده است. علل اصلی کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری را اجرای قوانینی چون اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد با ارفاق پنج ساله، مجاز دانستن کارکنان دولت به انتخاب صندوق خود در بدو خدمت و محدودیت استخدام‌های دولتی که منجر به کاهش ورود اعضای جدید به این صندوق شد، می‌توان عنوان کرد.

صندوق بازنشستگی کشوری بر اساس روش مزایای معین DB  (Defined Benefit) عمل می‌کند، یعنی هیچ رابطه تعریف‌شده‌ای میان حقوق و مزایای بازنشستگی با درآمدهای صندوق وجود ندارد. همچنین صندوق بازنشستگی کشوری تضمین کرده است که آخرین حقوق و مزایای مشمول کسور، پرداخت شود. در سیستم مزایای معین، بحث ارزیابی تعهدات بدون پشتوانه اهمیت می‌یابد زیرا به هیچ بهانه‌ای نمی‌توان مزایا را کاهش داد. همچنین در این سیستم تامین مالی، خروج زودهنگام اعضا از سیستم و نبود سیاست‌های سرمایه‌گذاری مناسب، وضعیت مالی را با مشکل مواجه خواهد کرد.

برنامه هفتم توسعه و اصلاحات بلندمدت

در مورد وضعیت صندوق‌ها در برنامه هفتم توسعه می‌توان به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس استناد کرد که پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی را با بحران جدی روبه‌رو می‌داند. عوامل متعددی از جمله تغییرات جمعیتی، عدم انجام اصلاحات سنجه‌ای متناسب، کاهش سن بازنشستگی، مدیریت ضعیف دارایی‌ها، بازده اندک سرمایه‌گذاری‌ها و بدهی انباشته دولت به سازمان تامین اجتماعی باعث بروز بحران در صندوق‌های بازنشستگی شده است. این شرایط بحرانی موجب شده تا برنامه هفتم توسعه پیشنهادهایی مانند اصلاح ساختار صندوق‌ها و ایجاد ساز وکار تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی، الزام دولت به تادیه بدهی حسابرسی‌شده به صندوق‌ها و کاهش سهم دولت در سطوح بالاتر از حداقل دستمزد را ارائه دهد.

همچنین لایحه برنامه هفتم توسعه با رویکردی مساله‌محور و با تأکید بر حل ناترازی‌های موجود در اقتصاد، برخلاف قوانین برنامه قبلی، پیشنهاداتی برای انجام اصلاحات در حوزه صندوق‌های بازنشستگی از جمله اصلاح ساختار صندوق‌ها، الزام دولت به تأدیه بدهی حسابرسی شده به صندوق های بازنشستگی و ایجاد ساز وکار تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی، تلاش در جهت گسترش و اجباری نمودن بیمه‌های اجتماعی در برخی حوزه‌ها، افزایش کارآمدی سرمایه‌گذاری‌ها از طریق الزام صندوق‌ها به خروج از بنگاه‌داری و… آورده است اما چشم‌پوشی از اصلاحات در بخش حکمرانی و ارائه برخی پیشنهادهای غیر قابل اجرا، از نقاط ضعف این برنامه‌ی ارائه شده است.

تاثیرات اجتماعی و اقتصادی بحران صندوق‌ها

واکاوی آمارها نشان می‌دهد که اکثریت صندوق‌های بازنشستگی کشور مثل صندوق بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح و صندوق‌های دستگاهی درحال حاضر قادر به پرداخت حقوق و مستمری بازنشستگان از طریق منابع داخلی خود نبوده و به بودجه عمومی وابسته شده‌اند و این وابستگی سال به سال رو به افزایش است.

 بحران صندوق‌های بازنشستگی تبعات اقتصادی و سیاسی، تشدید شکاف اجتماعی و دوقطبی شدن جامعه را به دنبال دارد و کاهش مقبولیت و اعتبار دولت، کاهش قدرت خرید بازنشستگان، احساس محرومیت و فقر و اضمحلال شاخص‌های کفایت و پایداری در حقوق بازنشستگان از دیگر تبعات چنین بحرانی است. این موضوعات باعث می‌شود که هزینه‌های زیادی برای برون‌رفت از این تهدیدات چندلایه لازم باشد. بنابراین برای رهایی از چنین تبعاتی بایستی راهبردهایی برای اصلاح کلیت نظام تامین اجتماعی کشور در نظر گرفت؛ راهبردهایی در زمینه تغییر نگاه دولت به سیستم بازنشستگی و تامین اجتماعی، ترویج گفتمان مناسب شکل‌گیری اجماع عمومی، راهبردی همچون تدوین برنامه جامع استراتژیک تامین اجتماعی و یکپارچگی درونی و برونی برنامه‌های تامین اجتماعی، مدیریت مالی، ساختار نهادی، چارچوب قانونی، استقرار نظام‌های اطلاعاتی و بهینه‌سازی فرآیندها باید پیگیری شود.

از آن‌جایی‌که الگوی غالب بیمه‌های اجتماعی در جهان بر ساز و کار بین نسلی و نقش بازتوزیعی مبتنی است و حقوق مستمری‌بگیران از محل درآمد شاغلان فعلی تامین می‌شود و باتوجه به مباحث مطرح شده، می‌توان نتیجه گرفت که ضمن حفظ ارزش‌های نظام بازنشستگی عمومی و اهداف اجتماعی، توجه به اصلاحات بازنشستگی یک ضرورت انکارناپذیر برای دولت است اما به لحاظ تبعات اجتماعی و امنیتی، دولت باید یک روند اصلاحی بلندمدت را برای صندوق‌های بازنشستگی به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری اجرایی کند. در نهایت اجرای منتج به نتیجه اصلاحات بازنشستگی برای سایر صندوق‌ها نیازمند مسئولیت اجتماعی سه‌گانه دولت، فرد بیمه شده و کارفرماست.

ضرورت تغییر در ساختار طرح‌های بازنشستگی با سالمند شدن جمعيت در دهه‌هاي اخير به دليل افزايش نرخ طول عمر و كاهش نرخ باروري در اكثر كشورها مورد توجه قرار گرفته است. سالمند شدن جمعيت علاوه بر افزايش هزينه‌هاي بازنشستگي، به بالارفتن تقاضا براي خدمات سلامت و مراقبت‌هاي خانگي و همين‌طور خانه‌هاي سالمندان منجر شده است و تغییر ساير حوزه‌هاي تأمين اجتماعي، ماليات و بازار كار را نيز تحت تأثیر قرار داده است.

از این رو برای رهایی از تبعات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی تشدید بحران صندوق‌ها، باید از طرح بازنشستگی یکپارچه در ایران، راهبردهای اصلاح کلیت نظام تامین اجتماعی، اصلاحات پارامتریک و ساختاری و به‌طور هم‌زمان شکوفایی اقتصادی، بهبود فضای کسب و کار و اشتغال‌زایی، بهره برد تا به دور از درمان‌های کوتاه‌مدت شاهد بحران‌زدایی از این نهادهای اقتصادی و اجتماعی در یک روند اصلاحی بلندمدت بود.

انتهای پیام