تکرار سنت مخرب تغییر قوانین دائمی در بودجه‌های سنواتی
/ میکاییل عظیمی، اقتصاددان، در گفت‌گو با انصاف‌نیوز /
سعیده شفیعی، انصاف‌نیوز: در لایحه‌ی بودجه ۱۴۰۱ دو پیشنهاد درباره‌ی قوانین بازنشستگی مطرح شده که نگرانی‌های بسیاری را در بین عموم مردم ایجاد کرده است. افزایش دو سال سن بازنشستگی و افزایش سال‌های مرجع برای محاسبه‌ی حقوق بازنشستگی از دو سال به سه سال، حتی در بین نمایندگان مجلس یازدهم نیز مخالفان جدی دارد. در مورد این دو پیشنهاد دولت در لایحه‌ی بودجه با دکتر میکاییل عظیمی، اقتصاددان و کارشناس صندوق‌های بازنشستگی، گفت‌و‌گو کرده‌ایم که در ادامه می‌آید.
انصاف نیوز: افزایش دو ساله‌ی سن بازنشستگی از جمله موارد مطرح شده در لایحه‌ی بودجه‌ی سال آینده است. آیا این تغییر مستلزم تغییر و اصلاح قانون کار نیست؟
عظیمی: خیر. به این ترتیب، دولت قوانین مربوط به بازنشستگی را تغییر می‌دهد. اگر بر اساس جمعیت تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی نگاه کنیم، از بین 18 صندوق بازنشستگی در کشور، بزرگ‌ترین صندوق مربوط به تامین اجتماعی و دومین آنها صندوق بازنشستگی کشوری هستند. این دو صندوق در مجموع بیش از 25 درصد جمعیت بازنشستگان کشور را تحت پوشش خود قرار داده‌اند. بنابراین وقتی دولت در لایحه‌ی بودجه‌ی 1401 پیشنهاد افزایش سن بازنشستگی را مطرح میکند، درواقع در حال تغییر قوانین مربوط به این صندوق‌ها و دیگر صندوق‌هاست. مساله‌ی جدی که در این زمینه وجود دارد این است که طی دو دهه‌ی گذشته، سنت بسیار مخربی در نظام دیوان‌سالاری کشور به وجود آمده که قوانین مادر، اصلی و دائمی را با قوانین زمان‌دار تغییر می‌دهند. به طور مشخص، اگر دولت قرار است پیشنهاد افزایش یا تغییر سن بازنشستگی را بدهد، منطقی است این پیشنهاد در قالب یک لایحه‌ی مستقل ارائه شود، نه در لوایح برنامه که پنج‌ساله هستند و نه در لوایح بودجه که فقط یک سال اعتبار دارند.
چرا این سنت غلط در نظام تصمیم‌گیری رایج شده است؟
لازم به توضیح است در یک تعبیر تخصصی، مصوبه‌ی مجلس برای بودجه‌های سنواتی در یک تعبیر اصلا قانون محسوب نمی‌شوند. توضیح این موضوع خارج از این مجال است. اگر از مدیران و کارشناسان دولت بپرسید، واژگانی نظیر این عبارات را خواهید شنید که «سیاستی مدنظر است که مجال تغییر قوانین دائمی را نمی‌دهد» و این‌گونه کار خود را توجیه می‌کنند که از فرصت تدوین و بررسی قانون بودجه یا برنامه استفاده کنیم و آن موارد را تغییر دهیم. تاکید می‌کنم «از فرصت ایجاد شده استفاده کنیم.»؛ در حالی که به نظر می‌رسد تکرار و استمرار این رویه یک بی‌انضباطی اداری به وجود می‌آورد. من مایلم اضافه کنم که تا آنجا که من از دانش حقوق فهمیدم و از حقوقدانان پرسیده‌ام، اگر پرونده‌ای در دادگاه مطرح شود و وکیل بتواند به آن پرونده ایراد شکلی وارد کند و ثابت کند آیین دادرسی در شکل‌گیری این پرونده رعایت نشده است، دادگاه اساسا وارد محتوا نمی‌شود و پرونده را برمی‌گرداند. دقت بفرمایید، تنها استدلال وکیل، ایراد شکلی به پرونده بوده اما سبب می‌شود که دادگاه وارد محتوای پرونده نشود. وقتی شما در لایحه‌ی بودجه می‌بینید که سن بازنشستگی یا پارامترهای کلیدی نظام بازنشستگی را تغییر داده است، این مساله یک ایراد شکلی دارد چون قوانین دائمی توسط یک قانون زمان‌دار تغییر پیدا میکند. تکرار می‌کنم که به یک تعبیر، مصوبه‌ی مجلس درباره‌ی قوانین بودجه‌ی سنواتی را نمی‌توانیم قانون تلقی کنیم. بنابراین قانون با سندی در حال تغییر است که قانون نیست و متاسفانه این یک ایراد شکلی است که در سال‌های گذشته به شکل یک سنت رایج درآمده است. البته نمی‌توانیم به دلیل رایج و متعارف شدن این پدیده، بر بی‌انضباطی‌های ناشی از آن چشم ببندیم.
با توجه به بحران صندوق‌های بازنشستگی، پایداری منابع دلیل اصلی این سیاست عنوان شده است. آیا افزایش سن بازنشستگی به پایداری مالی صندوق‌ها کمکی خواهد کرد؟
این که دولت یا طرفداران افزایش سن بازنشستگی، دلیل آن را پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی عنوان می‌کنند از دو منظر قابل نقد است. تحلیل من این نیست که دولت با نیت پایداری مالی صندوق‌ها این کار را کرده است. دولت به‌شدت با کسری منابع مواجه است و سیاست افزایش سن بازنشستگی را در لایحه‌ی بودجه به‌عنوان سیاستی برای کسری نقدینگی منابع اتخاذ کرده است. صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به یک استخر تشبیه کنیم که از یک طرف به آن آب وارد می‌شود و از طرف دیگر آب از آن خارج می‌شود. جریان ورودی به این صندوق‌ها را منابع و خروجی‌ها را مصارف می‌نامند. منابع و مصارف باید در یک تعادل باشند و تعادل این جریان، امر محاسبه است. باید ماشین‌حساب برداشت و بر اساس پارامترهای آن صندوق که در قوانین آمده و ویژگی‌های سنی، درآمدی و دستمزدی جامعه‌ی تحت پوشش آن صندوق، پایداری را محاسبه کرد. در چنین دستگاهی از متغیرها و معادلات است که اگر دو سال سن بازنشستگی را افزایش دهیم می‌توان محاسبه کرد آیا صندوق ناپایدار تبدیل به پایدار می‌شود یا نه. الزاما چنین نیست که افزایش سن به اندازه‌ی دو سال باعث پایداری صندوق بشود. این که از بین 18 صندوق کشور کدام صندوق با این دو سال پایدار می‌شود، نیازمند محاسبه‌ی جداگانه است. به هیچ وجه نباید فریب این جریان‌های تبلیغاتی را خورد که با افزایش سن بازنشستگی، صندوق پایدار خواهد شد. تا محاسبه انجام نشود، نمی‌توان چنین قضاوتی کرد. این مساله بر اساس حدس و گمان و ایدئولوژی پیش نخواهد رفت.
آیا تمامی صندوق‌های بازنشستگی کشور با مشکل عدم پایداری مالی مواجه هستند؟
در مورد دومین صندوق بزرگ کشور یعنی صندوق بازنشستگی کشوری، در جریان محاسبات هستم که اگر سن بازنشستگی نه دو سال بلکه پنج سال هم افزایش پیدا کند، این صندوق به پایداری مالی نمی‌رسد. دلیل‌اش هم که همان‌‌گونه که در بالا عرض کردم به پارامترها و ویژگی‌های سنی و اقتصادی جامعه‌ی تحت پوشش برمی‌گردد. بنابراین اگر دولتمردان ما مدعی هستند که با افزایش دو سال سن بازنشستگی می‌خواهند صندوق‌ها را به پایداری مالی برسانند، فقط و فقط زمانی می‌توانیم این ادعا را بپذیریم که تمام 18 صندوق کشور تحلیل حساسیت شده باشند و نتیجه‌ی محاسبات وجود داشته باشد. در مورد صندوق بازنشستگی کشوری که عرض کردم اما در مورد کل صندوق‌ها بعید می‌دانم نظام بازنشستگی کشور با این دو سال افزایش سن به پایداری مالی برسد؛ مگر در صندوق‌های خاصی مانند صندوق وکلا که همین الان هم پایداری مالی دارد. در بقیه‌ی صندوق‌ها دور از ذهن است که با این دو سال اتفاق خاصی در پایداری رخ دهد.
محاسبه‌ی حقوق بازنشستگی بر اساس متوسط حقوق سه سال آخر زمان اشتغال نیز در لایحه‌ی بودجه‌ی سال 1401 مطرح شده است. با توجه به شرایط تورمی، این پیشنهاد چه آثاری بر حقوق و دستمزد کارگران و کارمندان دارد؟
وقتی در شرایط تورمی قرار داریم که تورم دورقمی به یک پدیده‌ی مزمن در اقتصاد تبدیل شده است، فاصله‌ی درآمدها در دو سال چشمگیر خواهد بود. با همه‌ی انتقاداتی که به نظام دستمزدی در کشور وجود دارد و افزایش دستمزدها از نرخ تورم دورقمی عقب‌تر بوده است، اگر سال سوم برای محاسبه‌ی حقوق بازنشستگی اضافه شود کاملا بدیهی و روشن است که حقوق برقرار شده برای بازنشستگی، کاهشی خواهد بود. از این منظر می‌توان گفت در شرایطی که «شاخص کفایت» بسیار چالش‌برانگیز است، این سیاست وضعیت شاخص کفایت را بدتر خواهد کرد. منظورم از «شاخص کفایت» این است که حقوق بازنشستگی چند درصد از هزینه‌های یک بازنشسته را پوشش می‌دهد. آخرین مطالعه که مربوط به سه سال پیش است این رقم در صندوق بازنشستگی کشوری 52 درصد بود اما با توجه به شرایط تحریم، بروز کرونا و آثار آن و شرایط تورمی، می‌توان حدس زد این رقم به زیر 45 درصد افت کرده باشد. بنابراین سیاست افزایش سال‌های مرجع برای محاسبه‌ی حقوق بازنشستگی، «شاخص کفایت» را در شرایط وخیم‌تری قرار خواهد داد.
انصاف نیوز: اجرای طرح مذکور از منظر تعارض منافع، چه مشکلاتی را ایجاد خواهد کرد؟
عظیمی: در رابطه با این موضوع فکر نکرده‌ام چون نیاز است با دقت بیشتری بررسی شود. درواقع باید اثر این دو سیاست را بر گروه‌های شغلی و دستمزدی متفاوت محاسبه کرد و بعد وارد تحلیل‌های تعارض منافع شد. اما از یک منظر می‌توان تعارض منافع را بررسی کرد و آن تعارض منافع نسلی است. درواقع نسلی که قبلا شاغل بوده و در آستانه‌ی بازنشستگی است را در مقابل نسل جوان‌تر که اکنون شاغل است، قرار می‌دهیم. صندوق‌های بازنشستگی به طور اصولی دچار یک تضاد نسلی هستند؛ نسل جوان‌تر که باید کار کند و به صندوق پرداخت کند و نسل سالمند و بازنشسته که باید از صندوق دریافتی داشته باشد. این نهادها اصولا در معرض چنین تضادهای نسلی قرار دارند و هنر حکمرانی در این نهادها این است که این تعارض منافع را در مسیر بهینه‌ای هدایت کنند. دست کم این دو سیاست این تعارض منافع نسلی را تقویت میکند. از زاویه‌های دیگری هم این دو سیاست قابل بررسی است اما اجازه بدهید به همین مورد بسنده کنم.
انتهای پیام
واژه انصاف از نصف مشتق شده است یعنی رسانه ای میتواند ادعای انصاف داشته باشد که کاملا مطالبش از همه جریانات نصف نصف باشد
یعنی مثلاً اگر پنج نفر را می‌آورید که نظام جمهوری اسلامی را نقد کنند پنج نفر را هم بیارید که فقط خوبی های جمهوری اسلامی را بگن این میشه انصاف
البته کسی که هزینه میکنه و رسانه ای را راه اندازی میکند حق داره بیشتر مطالبی را بزنه که موافق اندیشه های خودش باشه ولی باید یادش باشه که این دیگه اسمش انصاف نیست
امیدوارم منصفانه این کامنت را تایید کنید