حسین دلیر، روزنامهنگار، در یادداشتی با عنوان <<حکمرانی گریز از مرکز | درآمدی بر بازآرایی رابطه مرکز و پیرامون در نظام تدبیر ایران>> که در اختیار انصاف نیوز قرار داده است، نوشت:
از میان گفتههای اخیر مسعود پزشکیان درباره افزایش اختیارات استانداران، یک جمله در ساحت عمومی بازتاب برجستهتری داشت: «استانداران در عمل رئیسجمهور استان هستند.»
این تعبیر را میتوان فراتر از یک مبالغه سیاسی، تلاشی برای مواجهه با بیماری مزمن اداره کشور دانست. جملهای که ما را به کانونیترین گره ساختاری ایران میرساند. در سرزمینی چنین گسترده و متنوع از حیث قومی که با انباشت مسئله و چالش مواجه است تا چه اندازه میتوان بر الگویی تکیه زد که تصمیمها را در نقطهای یگانه تحدید میکند؟
بیش از یک قرن، دولت مدرن ایرانی از قالبی تمرکزگرا الگو گرفته است. در آغاز، این انتخاب واکنشی بخردانه به پراکندگی قدرت، ناامنی و ضعف نهادهای محلی بود. تمرکز قدرت در پایتخت به دولت امکان میداد نظم اداری بسازد و اقتدار خود را تثبیت کند. سازوکاری که روزگاری راهحل بود، اینک اما در بسیاری عرصهها خود به بخشی از مسئله تبدیل شده است.
برای فهم معایب اداره بالا به پایینی کشور باید به اقتصاد نهادی رجوع کرد و از مفهوم «وابستگی به مسیر» یاری جُست.
انتخابهای نهادی گذشته، مسیری را ساختهاند که خروج از آن بهآسانی و آنی مقدور نیست. تمرکزگرایی در ایران امری محدود به سیاست نبوده که با مصوبهای فوری لغو شود؛ نظمی ریشهدار از قوانین، بودجهها، ساختار وزارتخانهها، سیاق برنامهریزی، فرهنگ اداری و حتی تصور نخبگان از حکومت کردن را شکل داده است.
نتیجتاً هر بار بحث واگذاری اختیار به سطح خُردتر مطرح میشود، همین منطق تاریخی، خود را بازتولید میکند. تصمیمهای مهم دوباره به تهران بازمیگردند، استانها به حاشیه میروند و هر اصلاحی در نهایت، زیر سایه تمرکزگرایی همیشگی قرار میگیرد.
با چنین رهیافتی، افزایش اختیارات استانداران -اگر جدی گرفته شود- محدود به تغییری ساده در تنظیم اداری استانها نمیماند. این اقدام تلاشی است برای کاستن از وابستگی به الگوی تاریخی مرکزگرا و بازتعریف رابطهی حکمرانی در جهت گریز از کانون و گذار به پیرامون.
در ادبیات رسمی، استاندار «نماینده عالی دولت» در استان است؛ اما در عمل، هماهنگکنندهای میان وزارتخانهها، نمایندگان مجلس، نهادهای عمومی، شبکههای اقتصادی و بازیگران محلی تلقی میشود. باری، پاسخگویی بدون اختیار، اصلاح نظام تدبیر نیست و فقط جابهجایی آدرس مسئولیت تلقی میشود.
مسئله دقیقاً از همینجا آغاز میشود. تفویض اختیار اگر برای سبکسازی مسئولیت تهران باشد، تغییری در نظام اداره کشور رخ نخواهد داد. تحول واقعی آن است که استان، نه بهعنوان واحد تقسیمات کشوری که بهمثابه «واحد رقابت در کیفیت حکمرانی» در نظر آید. چه آنکه توسعه در جهان امروز بیشتر از دل رقابت میان واحدهای سرزمینی بیرون میآید تا از تصمیمهای متمرکز پایتختها.
در این الگو، رقابت استانها پیش از آنکه بر سر حجم اقتصاد و تولید باشد، رقابت نهادی خواهد بود. دیگر مهم نیست کدام استان زیرساخت، کارخانه یا ظرفیت بالقوهتری دارد تا سهم بیشتری از توجه حکمرانی متمرکز را به خود جلب کند. در مدل حکمرانی تمرکززدا، مهم آن است که کدام استان قواعد شفافتر، رویههای سادهتر، مدیریت چابکتر و محیط پیشبینیپذیرتر برای فعالیت اقتصادی فراهم میکند. کدام استان مجوز سرمایهگذاری را سریعتر صادر میکند، فساد اداری کمتری دارد و قادر است سرمایه انسانی خود را حفظ کند و منابع طبیعی را مسئولانهتر مدیریت کند؟
چنین رقابتی دستکم چهار رهاورد مشخص و روشن دارد: کشف مزیتهای نسبی، امکان نوآوری نهادی، افزایش پاسخگویی و کاهش هزینههای تصمیمگیری در سطح ملی. بدیهی است که این رقابت بدون سازوکارهای جبرانی و بازتوزیعی در سطح ملی میتواند به تعمیق شکاف توسعهای میان استانها بینجامد.
در این چارچوب، نقش دولت مرکزی نیازمند بازتعریفی اساسی است. تمرکززدایی در این معنا بههیچوجه معادل تضعیف اقتدار ملی یا گسست سرزمینی نیست. تجربه بسیاری از دولتهای کارآمد نشان میدهد که حکمرانی چندسطحی -با توزیع سنجیده اختیار میان مرکز و سطوح محلی- نهتنها انسجام ملی را تهدید نمیکند، بلکه با افزایش کارآمدی و پاسخگویی، پایههای آن را استوارتر میسازد. تهران رقیب استانها نیست و بایسته است ناظر و داور رقابت میان آنها و نگهبان انسجام ملی باشد. اگر مرکز همزمان قانونگذار، مجری و داور باقی بماند، رقابت عادلانه میان استانها شکل نخواهد گرفت و دوباره همان وابستگی به مسیر تمرکزگرایی، خود را تحمیل میکند.
تجربه بسیاری از کشورها نشان داده است استانها میتوانند به آزمایشگاههای سیاستگذاری بدل شوند. سیاستی که در یک منطقه جواب میدهد، پس از ارزیابی، تعمیم یابد و سیاست شکستخورده، بدون هزینهکرد ملی اصلاح شود. این سازوکار، امکان نوآوری را افزایش داده و آزمون و خطا را ارزان میکند.
به دلیل غلبه عادتها و رویههای دیرینه، در ایران تاکنون کمتر از این ظرفیت استفاده شده است. بهگونهای که حکمرانان مرکزنشین، راهحلهای متمرکز را بر توزیع محلیتر اختیارات اغلب ترجیح دادهاند.یقیناً تمرکززدایی، پروژهای کمهزینه نیست. ساختار بودجهریزی، قوانین، تقسیم کار میان وزارتخانهها و فرهنگ اداری طی دههها بر محور کنترل کانونی شکل گرفتهاند.
افزایش اختیار بدون افزایش ظرفیت حکمرانی در سطح استانها میتواند دامنه خطا و حتی فساد را گسترش دهد. اگر قواعد روشن، شاخصهای ارزیابی و سازوکار حل اختلاف میان استان و مرکز تعریف نشود، تعارضهایی که امروز در تهران انباشته میشود، فردا بهصورت پراکنده در استانها بازتولید و تکثیر خواهد شد.
در این میان، خود استانداران نیز ناگزیر از بازتعریف نقشاند. استاندار آینده نمیتواند فقط مدیر اجرایی یا چهرهای سیاسی باشد. اگر قرار است در قامت رئیسجمهور استان عمل کند، ناگزیر از ایفای چهار نقش همزمان خواهد بود: سیاستمداری که توان ایجاد اجماع دارد، مدیر اجرایی که تصمیمهای مهم میگیرد، راهبردنگری که مسیر توسعه استان را طراحی میکند و دیپلماتی منطقهای که بتواند میان دولت، بخش خصوصی، نخبگان و جامعه محلی ائتلافی پایدار برای توسعه بسازد.
افزایش اختیار بدون چنین ترکیبی از مهارتها، تنها سطح تنشها را جابهجا میکند. علاوه بر بازتعریف جایگاه استاندار، خود ساختار و نهاد استانداری نیز به بازآرایی اساسی متناسب با این مأموریت نوپدید نیاز دارد.مهمترین پیامد این الگو را تربیت مدیران ملی باید دانست.
اداره یک استان بزرگ، با همه پیچیدگی اقتصادی، اجتماعی و امنیتی آن، نسخه کوچک و فشرده از اداره کشور است. کشوری که برای تربیت خلبان، پزشک یا قاضی، نظامهای آموزشی و آزمونی دقیق دارد، نمیتواند عالیترین مدیران اجرایی خود را بدون تخصص و مهارت حکمرانی برگزیند.
اگر ۳۱ استان کشور، اختیار واقعی، مسئولیت مشخص و نظام ارزیابی شفاف داشته باشند، هر استان میتواند به آموزشگاهی برای پرورش مدیران ملی بدل شود.در چنین طرحی، آنچه میان استانها توزیع میشود «قدرت دولت» نیست؛ ظرفیت دولت است. دولت مقتدر، همه تصمیمها را در پایتخت متمرکز نمیسازد و به تکثیر تصمیمگیری در سراسر سرزمین اهتمام میورزد، بیآنکه یکپارچگی ملی به مخاطره افتد.
اگر تعبیر رئیسجمهور استان در حد شعار باقی بماند، تغییری در حکمرانی ایران رخ نخواهد داد. اما اگر به آغاز پارادایم تازهای در اداره کشور منجر شود، معنایی روشن دارد. گذار از تمرکزگرایی سخت به دیوانسالاری ملی قدرتمندی که بر استانهای توانمند تکیه دارد.
در چنین الگویی، تهران اگر بخواهد همچنان نقطه ثقل بماند، باید از جایگاه فرمانده کل فاصله بگیرد و نقشی تازه بپذیرد. اینکه تنظیمگر قواعد باشد، داور منصف رقابتها و نگهبان یکپارچگی ملی؛ نه رقیب دائمی و بلامنازع استانها.
پینوشت: این نوشتار صرفاً درآمدی است بر جستاری درباره حکمرانی مرکزگریز و بازآرایی رابطه مرکز و پیرامون در نظام تدبیر ایران؛ تلاشی برای گشودن بحثی که هنوز بیش از آنکه در مقام ارائه پاسخهای قطعی باشد، نیازمند صورتبندی دقیقتر مسئله، حدود اختیار، سازوکارهای رقابت نهادی و نسبت میان تمرکززدایی و انسجام ملی است.
انتهای پیام
