رضا بهرامی در یادداشتی با عنوان «۲۸ مرداد و مسئله توسعه در ایران / از راههای نرفته تا شکست نهادها و میراث بیاعتمادی» که در اختیار انصاف نیوز قرار داده، نوشت:
هر سال در سالگرد کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، یک پرسش قدیمی دوباره طرح میشود. اینکه اگر کودتای ۲۸ مرداد رخ نمیداد، آیا ایران مسیر متفاوتی را طی میکرد؟ این پرسش در نگاه نخست، یک پرسش تاریخی بدون پاسخ قطعی است چه هیچکس نمیتواند به ضرس قاطع ادعا کند در صورت ادامه دولت محمد مصدق در زمان گذشتهی بعید، ایرانِ امروز چه وضعیتی میداشت. با این حال اما پرسش پیشگفته را میشود به گونهای دیگر پرسید: آیا ۲۸ مرداد فقط یک دولت را ساقط کرد یا یکی از مسیرهای ممکن تحول سیاسی و توسعه نهادی در ایران را نیز مسدود ساخت؟
برای پاسخ، نخست باید از یک دوگانهی ساده و پرتکرار فاصله گرفت. از یک سو، نقش آمریکا و بریتانیا در عملیات براندازی را نمیتوان انکار کرد. اسناد رسمی منتشره نشان میدهد سیا در سال ۱۳۳۲ عملیات آژاکس را برای برکناری دولت مصدق و بر سر کار آوردن دولتی طرفدار غرب تحت رهبری شاه و نخستوزیری زاهدی اجرا کرد. از سوی دیگر، ایرانِ پیش از کودتا با بحرانهای متعدد داخلی از جمله شکاف در جبهه ملی، اختلاف مصدق با حامیان سابق خود، ضعف ائتلاف سیاسی او، مناقشه با مجلس و افزایش نگرانی از فعالیت حزب توده مواجه بود. اسناد همان دوره نیز از بیثباتی سیاسی سخن میگویند.
به این ترتیب، باید پرسید آیا بدون کودتا، امکان داشت بحران از مسیر دیگری حل شود؟ پاسخ این است که چنین امکانی را نمیتوان از پیش منتفی دانست. نظام سیاسی ایران در سالهای پس از مشروطه هنوز در حال آزمودن قواعد خود بود. اختلاف میان شاه و نخستوزیر، رابطه دولت و مجلس و حدود اختیارات سلطنت هنوز به هنجارهای تثبیتشده تبدیل نشده بود. حتی پیش از ۲۸ مرداد، مخالفان مصدق تلاش کرده بودند او را از مسیرهای قانونی کنار بزنند و در نهایت، زمانی که آن گزینهها ناکام ماند، گزینه مداخله خارجی جدی شد.
پس اهمیت ۲۸ مرداد را میبایست در مدل حل بحران کاوید. یک دولت ممکن است به هر دلیل سقوط کند اما اینکه سقوط آن از طریق انتخابات، عدم اعتماد مجلس، مصالحه سیاسی و یا کودتا اتفاق بیافتد، برای مسیر آیندهی نهادها تفاوتی اساسی دارد. در سه حالت نخست، امکان تداوم و تصحیح قواعد بازی به شکل بالقوه باقی میماند و دولتها قابل تغییر اما خودِ میدان سیاست از میان نمیرود. در حالت پایانی یعنی کودتا اما این پیام منتقل میشود که در بزنگاههای حساس، قدرت خارج از نهادهای رسمی نتیجه سیاسی را تعیین میکند.
دقیقاً به همین دلیل است که مارک گازیوروسکی، پژوهشگر تاریخ سیاسی ایران، ۲۸ مرداد را یک نقطه عطف در مسیر سیاسی ایران میداند و استدلال میکند که رژیم پس از کودتا به یک دیکتاتوری تبدیل شد و سرکوب فعالیت سیاسی عمومی در دهههای بعد، به شکلگیری زنجیرهای از اعتراضات یاری رساند که سرانجام در انقلاب ۱۳۵۷ خود را نشان داد.
البته گزاره فوق نباید به معنای پذیرفتن این داستان ساده باشد که بدون کودتا، ایران حتماً دموکراتیک و توسعهیافته میشد. چنین ادعایی از نظر تاریخی قابل اثبات نیست. ممکن بود مصدق در ادامه در حل بحران نفت ناکام بماند و یا حتی کشور در دام نوع دیگری از اقتدارگرایی گرفتار آید. پژوهشهای جدید نیز بر همین پیچیدگی تاکید میورزند و تلاش دارند در کنار نقش خارجی، عوامل داخلی را نیز در تحلیل سقوط مصدق وارد کنند. اما میان تضمین دموکراسی و باز بودن یک مسیر تاریخی تفاوت بزرگی وجود دارد. به بیان دیگر و به جای اینکه بدانیم ایران بدون کودتا دقیقاً به کجا میرسید، بهتر است بپرسیم کودتا چه مسیرهایی را از دستور کار تاریخی کشور خارج کرد؟
یکی از این گزینهها، تداوم و تکامل نظام مشروطه بود. شاید امکان آن وجود داشت که رابطه شاه و دولت، به تدریج به سمت الگویی شبیه سلطنت مشروطه واقعی حرکت کند. شاه در مقام پادشاه باقی بماند و دولت و مجلس، عرصهی اصلی رقابت سیاسی باشند. شاید هم چنین مسیری شکست میخورد اما نکته اینجاست که ۲۸ مرداد فرصت آزمودن و تصحیح تدریجی این مسیر را محدود کرد. پس از کودتا، قدرت شاه به شکل محسوسی افزایش یافت و حکومت به سمت تمرکز بیشتر قدرت حرکت کرد. بر همین اساس، هرچند دولت در سالهای بعد از کودتا و به کمک آمریکا، از نظر ظرفیت اجرایی و منابع مالی قدرتمندتر شد اما با بسته شدن فضای سیاسی، امکان شکلگیری تدریجی بدیلهای سیاسی و تجربه رقابت پایدار نیز محدود ماند.
در اینجا باید میان دولتسازی و نهادسازی نیز تفاوت گذاشت. دولت ممکن است از نظر اداری، مالی و اجرایی قدرتمند شود اما اگر نهادهای سیاسی نتوانند قدرت را مهار و تعارض را حل کنند، افزایش ظرفیت دولت حتماً به توسعه سیاسی و نهایتاً توسعه پایدار نخواهد انجامید. تجربه ایرانِ پس از ۲۸ مرداد ۳۲ نیز از همین نگاه قابل خوانش است که دولت تقویت شد اما جلویِ تقویت همزمان نهادهای پاسخگو و امکان رقابت و اصلاح سیاسی گرفته شد.
اما درست در همینجا، پرسش دیگری پیش روی ما قرار میگیرد و آن هم اینکه چرا نظام سیاسی ایران نتوانست اختلافات میان شاه، دولت، مجلس، نیروهای نظامی و گروههای اجتماعی را از طریق نهادهای خود به صورت مسالمتآمیز حل کند؟ این پرسش، ۲۸ مرداد را به یک مسئلهی نهادی تبدیل میکند. پیش از هر چیز باید روشن کرد سخن گفتن از ضعف نهادهای حل اختلاف به معنای نادیده گرفتن نقش آمریکا و بریتانیا در کودتا نیست. اجماع پژوهشی بر نقش محوری مداخلهی خارجی در براندازی دولت مصدق است و اسناد متعددی جزییات حمایت مالی و عملیاتی آمریکا و بریتانیا را به اثبات رسانیدهاند. با این وجود اما مداخلهی خارجی، پرسش درباره وضعیت نهادهای داخلی ایران را منتفی نمیکند و برای فهم اینکه چرا یک بحران سیاسی داخلی امکان مداخله خارجی را فراهم آورد، باید در ضعف تاریخی ساختار نهادی کشور نیز مداقه کرد.
داگلاس نورث، اقتصاددان مشهور نهادگرا، نهادها را مجموعهای از قواعد رسمی و غیررسمی معرفی میکند که تعاملات انسانی را ساختار میدهند. از نظر او، توسعهی بلندمدت علاوه بر منابع و فناوری، به کیفیت نهادها و ثبات قواعد بازی نیز وابسته است. نورث اشاره میکند نهادها با کاهش عدم قطعیت، امکان همکاری و تصمیمگیری بلندمدت را افزایش میدهند. اگر این چارچوب را به ایران سال ۳۲ تعمیم دهیم، باید گفت مسئله فقط وجود یا نبود قانون اساسی نبود. مسئله این بود که قواعد اساسی بازی سیاسی هنوز در ذهن و رفتار تمامی بازیگران تثبیت نشده بود.
قانون اساسی مشروطه و مجلس هر دو فعال و محل رجوع بودند و دولت نیز مسوولیت سیاسی داشت اما پیرامون حدود اختیارات واقعی شاه، نخستوزیر و مجلس اختلاف نظر جدی وجود داشت. یرواند آبراهامیان بحران نفت را در این دوره با بحران قانون اساسی درهمتنیده میداند و نشان میدهد تلاش مصدق برای تقویت اقتدار مجلس و کنترل ارتش، او را در تعارض جدی با شاه قرار داد. به این ترتیب، یکی از مسائل بنیادی ایران این بود که بازیگران سیاسی درباره خودِ قواعد بازی اختلاف نظر داشتند.
در یک نظام نهادمند البته ممکن است شاه و نخستوزیر با یکدیگر اختلاف داشته باشند اما اختلاف آنان نباید به این ابهام دامن بزند که اساساً چه کسی حق دارد قواعد حکومت را تعیین کند. ممکن است دولت رای اعتماد خود را از دست بدهد یا مجلس منحل شود اما این رخدادها باید در چارچوبی انجام شوند که بروندادِ آن برای تمامی طرفها قابل قبول باشد. در ایران اما چنین توافق نهادیای هنوز شکل نگرفته بود.
در این میان، مصدق را نباید قربانی یک نظام سیاسی کاملاً نهادمند دانست. دولت او نیز در مقطعی از بحران، برای حل بنبست سیاسی از روشهایی استفاده کرد که خود محل مناقشه حقوقی بود اما از این واقعیت نیز نباید نتیجه گرفت که کودتا پیامد طبیعی اشتباهات مصدق بود. این دو مسئله از یکدیگر جدا هستند چه ضعف نهادهای داخلی، مداخله خارجی را توجیه نمیکند بلکه نشان میدهد چرا یک منازعه سیاسی، در غیاب مکانیسمی مورد توافق، به بحرانی فراگیر تبدیل شد.
مشکل عمیقتر اما شاید آن بود که بازیگران سیاسی ایران هنوز باختن را به عنوان بخشی طبیعی از سیاست نپذیرفته بودند. در دموکراسیهای تثبیتشده، شکست به معنای نابودی سیاسی نیست اما هنگامی که شکست سیاسی به معنای از دست دادن کامل و احیاناً برگشتناپذیرِ قدرت تلقی شود، بازیگران انگیزه پیدا میکنند برای جلوگیری از شکست، قواعد بازی را به دلخواه خود بازچینی کنند.
در چنین شرایطی، تعارض سیاسی به یک بازی همه یا هیچ تبدیل میشود. این همان نقطهای است که میتوان از ساموئل هانتینگتون نیز کمک گرفت. در نگاه او، ثبات سیاسی فقط با افزایش مشارکت سیاسی ایجاد نمیشود. این نهادهای سیاسی هستند که باید بتوانند مطالبات و تعارضات فزایندهی جامعه را جذب و سازماندهی کنند. اگر بسیج اجتماعی و سیاسی سریعتر از ظرفیت نهادها رشد کند، بیتردید به بیثباتی دامن زده میشود. ایرانِ دهه ۳۰ دقیقاً در چنین مرحله گذار و نهادسازی قرار داشت.
بر همین اساس، مسئله اصلی را نباید وجود اختلاف دانست. اختلاف نظر میان نیروهای سیاسی طبیعی است و حتی برای توسعهی سیاسی ضروری است. مسئله این بود که نهادی وجود نداشت که اختلاف را به رقابت قابل مدیریت تبدیل کند. این تمایز بسیار مهم است. جامعه توسعهیافته جامعهای است که افراد با منافع متفاوت و گاه حتی متضاد، میتوانند رقابت کنند و در نهایت نتیجه را بپذیرند چون به قواعد بازی اعتماد دارند. ۲۸ مرداد نشان داد ایران هنوز به این مرحله از بلوغ نهادی نرسیده بود. پس از کودتا نیز به جای بازسازی مکانیسمهای سیاسیِ حل اختلاف، اتکای حکومت به زور و ابزارهای امنیتی افزایش یافت.
اما شکست نهادها فقط در همان لحظه تاریخی باقی نمیماند. هر بحران سیاسی میتواند بر برداشت جامعه از سیاست و امکان اصلاح نیز اثر بگذارد. از این چشمانداز، یکی از مهمترین میراثهای ۲۸ مرداد در فرسایش اعتماد عمومی به قواعد و نهادهای سیاسی فهم میشود. البته سخن گفتن از بحران اعتماد به این معنا نیست که با یک شاخص مشخص میتوان نشان داد اعتماد عمومی در ایران پیش و پس از کودتای ۲۸ مرداد دقیقاً چه میزان تغییر کرده است. بحث بر سر یک مکانیسم تاریخی است. وقتی جامعه میبیند دولت از طریق مداخلهی خارجی و با اتکای غیرقانونی به نیروهای داخلی کنار گذاشته میشود، این تجربه بیشک برداشت نسلهای بعدی از سیاست و قدرت را تغییر خواهد دهد.
اما اعتماد دقیقاً چگونه آسیب میبیند؟ پاسخ را نباید فقط در اعتماد یا بیاعتمادی به یک دولت یا یک کشور خارجی دید. مسئلهی ژرفتر، اعتماد به قواعد بازی سیاسی است. شهروندان ممکن است با یک دولت مخالف باشند و در عین حال باور داشته باشند نهادهای سیاسی سرانجام امکان اصلاح مسیر را فراهم میکنند. در این حالت، شکست سیاسی الزاماً به بیاعتمادی به کل نظام سیاسی منجر نمیشود اما اگر این تصور شکل بگیرد که در بزنگاهها قواعد پذیرفتهشده کنار گذاشته میشود، اعتماد به قواعد بازی آسیب میبیند.
اینجا مفهوم اعتماد در آثار فرانسیس فوکویاما اهمیت پیدا میکند. فوکویاما در کتاب اعتماد، این پارامتر را ورای یک فضیلت اخلاقی، یکی از پایههای توانایی جوامع برای همکاری در مقیاس گسترده معرفی میکند. از نظر فوکویاما، جامعهای که افراد و گروههای آن فراتر از روابط محدود شخصی به یکدیگر اعتماد کنند، آسانتر قادر به ساختن سازمانهای پیچیده و همکاریهای پایدار خواهد بود. از این نگاه، توسعه نیز زمانی آسانتر میشود که بازیگران بر حداقلی از قواعد و انتظارات مشترک حساب کنند.
داگلاس نورث از زاویه دیگری به همین مسئله نزدیک میشود. او نشان میدهد باورهای سیاسی و اقتصادی در طول زمان و از خلال تجارب تاریخی شکل میگیرند و این باورهای انباشته مسیر تحول نهادی آینده را تحت تاثیر قرار میدهند. بدین ترتیب، اگر یک تجربه تاریخی به این باور منجر شود که قواعد رسمی در بزنگاهها قابل اتکا نیستند، همین باور در رفتار سیاسی نسلهای بعدی نیز بازتاب پیدا میکند.
در اینجا باید میان اعتماد اجتماعی و اعتماد نهادی تمایز گذاشت. رابرت پاتنام در مطالعات خود پیرامون سرمایه اجتماعی، اعتماد، شبکههای همکاری و مشارکت مدنی را از عوامل اثرگذار بر عملکرد نهادهای عمومی میداند. در این رابطه، مسئله این است که شهروندان علاوه بر اعتماد به یکدیگر، آیا میتوانند این اعتماد را به همکاری مدنی و مشارکت در نهادهای عمومی تبدیل کنند؟ اگر شهروندان احساس کنند نهادهای رسمی در بزنگاهها نمیتوانند تعارضات را حل کنند، ممکن است انگیزه مشارکت در همان نهادها کاهش یابد و روابط غیررسمی اهمیت افزونتری بیابد.
پیپا نوریس میان حمایت از نظام سیاسی، اعتماد به نهادهای سیاسی و ارزیابی عملکرد دولت تمایز میگذارد و نشان میدهد که کاهش اعتماد نهادی بر مشارکت سیاسی و رابطه شهروندان با حکومت اثر میگذارد. البته بیاعتمادی حتماً به معنای بیتفاوتی نیست. ممکن است شهروندان به عملکرد یک نهاد بیاعتماد باشند اما همچنان خواهان نهادهای بهتر و پاسخگو باقی بمانند. از این نگاه، این امکان وجود دارد که بیاعتمادی هم به کنارهگیری سیاسی و هم به مطالبات غلیظتر برای تغییر بیانجامد.
تجربه ایران پس از ۲۸ مرداد را از همین زاویه به بررسی مینشینم. پس از کودتا، حکومت از نظر اجرایی و امنیتی تقویت شد اما فضای سیاسی بستهتر شد و سرکوب مخالفان به شکل فزایندهای فزونی یافت. در چنین شرایطی، یک چرخه معیوب شکل میگیرد. بدین صورت که حکومت، اختلاف را تهدید میبیند و درصدد کنترل آن به هر وسیلهای برمیآید. جامعه نیز هرچه بیشتر احساس کند امکان حل مسالمتآمیز اختلاف کم است، اعتمادش به نهادهای رسمی را از دست میدهد.
این مسئله برای توسعه اهمیت زیادی دارد چه بسیاری از اصلاحات توسعهای نیازمند همکاری مستمر دولت و جامعه هستند. اصلاحات اقتصادی، تغییرات نهادی، گسترش آموزش، اصلاح نظام مالیاتی یا توسعه بخش خصوصی، همگی مستلزم آن هستند که بازیگران بتوانند تا حدی آینده را پیشبینی کنند و به تصمیمهای رسمی اعتماد داشته باشند. بیاعتمادی مداوم، هزینه چنین همکاریای را افزایش میدهد.
از این نوع نگاه، بیاعتمادی به قدرتهای خارجی یکی از پیامدهای مهم ۲۸ مرداد بود. با این حال اما پیامد مهمتر، بیاعتمادی به امکان حل تعارضات سیاسی از طریق قواعد داخلی بود. اگر جامعه به این باور برسد که نهادها در بزنگاههای حساس تعیینکننده نیستند، طبیعی است که به جای سرمایهگذاری بر نهادها، بیشتر به افراد، شبکهها و راههای خارج از نهادها تکیه کند.
شاید یکی از هزینههای پنهان ۲۸ مرداد همین باشد. آسیب به تجربهای که میتوانست به جامعه بیاموزد اختلاف سیاسی را میتوان درون قواعد بازی مدیریت کرد چه توسعه به انباشت تجربه نهادی نیاز دارد و هر نسل باید یاد بگیرد دولتها تغییر میکنند و شکست سیاسی پایان راه نیست. از این نگاه، ۲۸ مرداد به اعتماد به امکانِ حل سیاسی تعارضات آسیب جدی زد. و وقتی اعتماد به قواعد بازی فرسوده شود، بالطبع هزینه ساختن نهادهای کارآمد و در نهایت هزینه توسعه افزایش مییابد.
بنابراین، سه مسئلهای که در نگاه نخست جدا از هم به نظر میرسند، در واقع به یکدیگر متصلاند. کودتا یکی از مسیرهای ممکن تحول سیاسی و نهادی را محدود کرد. ضعف نهادهای حل اختلاف، تعارض را به یک بازی همه یا هیچ تبدیل کرد و تجربه چنین شکستی به فرسایش اعتماد به قواعد بازی سیاسی انجامید.
پرسش مهم ۲۸ مرداد این است که آیا جامعهای که این تجربه را پشت سر گذاشت، توانست دوباره به این باور برسد که میتوان با دیگری اختلاف داشت، رقابت کرد، شکست خورد و دوباره بازگشت، بدون آنکه هر اختلافی به یک بحران موجودیتی تبدیل شود؟ توسعه پایدار در نهایت، بر چنین اعتمادی استوار است. اعتمادی که از تجربهی مکرر کار کردن نهادها در طول زمان ساخته میشود.
بر این اساس، شاید دقیقترین پاسخ به پرسش “آیا بدون کودتا ایران مسیر دیگری میرفت؟” این باشد: ما نمیدانیم ایران بدون ۲۸ مرداد دقیقاً به کجا میرسید اما میدانیم کودتا یکی از مسیرهای ممکنِ تکامل تدریجی نهادهای مشروطه را قطع کرد و مسیر دیگری را گشود. مسیری که در آن قدرت دولت سریعتر از امکان رقابت و اصلاح سیاسی رشد کرد. اما اهمیت تاریخی آن فقط در مسیری نیست که قطع شد. در نهادهایی نیز هست که نتوانستند بحران را مدیریت کنند و در اعتمادی که پس از آن دشوارتر بازسازی شد. نکته مهم این است که اهمیت تاریخی ۲۸ مرداد، شاید بیش از آنکه در دانستن مقصدی باشد که ایرانِ بدون کودتا به آن میرسید، در فهم مسیری باشد که دیگر طی نشد.
انتهای پیام
